关于城中村改造的探讨

摘要：城中村是快速城市化过程中不可避免的产物，其会引起一系列的社会、经济、资源和环境等问题.故在城市发展中，城中村改造迫在眉睫.然而城中村改造过程涉及多方利益关系，处理好各方关系并寻找一种合适的改造模式是改造是否成功的关键.本文针对我国现存的诸多城中村改造现状，分析了城中村改造的必要性，剖析城中村改造中存在的问题，并对改造模式进行了探讨

关键词：城中村；必要性；改造模式；利益关系；土地利用

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

城中村是我国快速城市化过程中的产物，目前除少数城市外，大部分城市都不同程度地存在城中村现象.城中村的存在不仅严重影响了城市的景观风貌和村民的生活环境，成为城市管理的难点；而且使城市宝贵的土地资源未能发挥其应有的价值，造成土地利用效率低下和资源浪费.解决城中村问题已经成为各级政府十分重视的要务.

1城中村的概念

从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”.从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区.

“城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物.城中村作为“非正规”城市化空间已受到社会和学术界的高度关注，由于对“城中村”内部经济系统的深入研究仍然有限，尤其外来人口创建的非正规部门及其在城中村经济系统中可能扮演的重要角色长期被忽略.

2城中村改造的必要性

城中村的存在成为了所在城市发展重要制约因素之一.城中村自身的问题也层出不穷，在管理上也脱离了城市的制约，导致一系列的问题产生.城市要发展，城中村改造成为了必然事件.城中村改造的必要性主要可以从两个角度分析，一个是从城中村自身发展的需要的角度分析；另一个是从城中村所在城市的发展角度分析.

2.1从城中村自身发展的角度看，其改造的必要性主要表现在以下几点：

2.1.1城中村人口混杂，存在着严峻的安全隐患

城中村人口由村民、市民和流动人口构成，其中流动人口是城中村最主要的组成部分.由于流动人口混杂，流动人口成为了城中村犯罪（如盗窃、吸毒等）的主要群体，导致治安形势严峻.

2.1.2城中村建筑滞后，基础设施不完善，存在着极大的消防隐患

城中村的建筑规划滞后于所在城市，违法违章建筑比比皆是，房屋建筑密度大，采光条件差等多种因素导致城中村的居住环境恶劣.同时，城中村中基础设施不完善，卫生条件差，管线杂乱无章，排水设施差，加上街巷狭窄拥挤，容易产生火灾等情况，存在着极大的消防隐患.

2.1.3城中村的土地利用情况混乱，给管理带来了诸多不便

就广州的城中村而言，城中村土地利用类型多样，商业用地、仓库用地、住宅用地等，而且同时存在着非法交易、非法租凭等管理混乱的现象，给城中村的管理带来了一定的难度.

2.2从城市的发展角度看，其改造的必要性主要表现在以下几方面：

2.2.1城市土地高效利用的需要

城中村的存在导致作为城市宝贵资源的土地未能实现其效用、效益的良性循环，未能发挥土地的最大经济效益，社会效益和环境效益.就如广州的石牌村、猎德村等处于城市的繁华地段，具有优越的区位优势，但未能很好地发挥其经济上的优势，导致土地资源资源的浪费.在土地资源日益紧缺的情况下，合理改造城中村的用地将会大大促进城市土地潜力的提高以及城市经济的发展.

2.2.2加快城市化进程和城市社区建设发展的需要

加快城市化进程，其主要任务是提高城镇化水平，使城镇化与工业化、市场化的发展相匹配，形成同步发展、良性互动的状态，积极妥善解决城中村问题，促进其经济管理体制和社会管理体制向现代化城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市.城中村改造对推进城市社区建设具有重要的作用，积极对待城中村改造的问题，对加快城中村向社区居委转变和整个城市的社区建设具有重要的意义.

所以城中村转型发展是城中村自身发展和城市化发展的迫切需要，也是城市化过程中必须克服的改造难题.城市发展的过程中除了要将以往遗留下来的城中村改造的同时还要避免在城市的发展过程中产生新的城中村.

3城中村改造存在的问题

城中村的恶劣现状不是一日之寒，在改造过程中预料之内和预料之外的问题不胜枚举.资金缺口、村民阻挠、改造方式难以确定、思想不统一、外来人口安置等问题都困扰着各级政府.当今城中村的改造中主要面临的问题如下：

3.1城中村改造资金缺乏

目前城中村的改造已经成为了一项巨大的工程，其中管线改造，电网配套等改造需要巨大的资金投入，除了拆迁费、补偿费用等，在改造过程中重新把基础设施配套齐备等工程耗资数额巨大.改造完之后还需要巨额去将其周围环境和谐化，将外迁人口回迁入户等都需要一定的费用.又由于城中村的数目大，所以对于城中村的改造对政府来说资金是一个瓶颈，对于生活在城中村的村民更加不言而喻.

3.2村民阻力大，其阻力主要是补偿标准众口难调，改造工作难以进行，拆迁安置工作难.

城中村的村民已经没有田地，大多数村民主要以租金来维持生活，租金成为了他们唯一的收入来源，如果要拆迁，村民没有其他收入，必定会反对政府的拆迁.又因为拆迁的补偿不能根据各村民的意愿补偿，所以补偿标准也难以确定.次之，在城中村改造的时候，城中村容纳的村民和大量的流动人口难以安置，很难找到合适的地方安置外来务工人员，所以在改造的时候很容易产生新的城中村.

3.3多种条件限制，集体土地产权变更困难

城中村因为自身所存在的种种弊端，导致对城中村的改造势必是一项复杂而艰巨的庞大工程.，涉及到城市规划、土地管理、市政建设、社会保障、户籍制度等多个方面，关系到城中村居民、村集体、政府、开发商等多方利益，只有在各种条件具备与成熟，各方利益协调一致的前提下，才能顺利开展城中村改

造.另外城中村要彻底得以改造必须将城中村集体所有的土地国有化，只有将土地都转化为国有化才能更好的解决原有的城中村管理制度等多种制约性的问题.但由于村民对集体资产和个人利益出发，在补偿不能如愿时，通常不愿将集体土地国有化，使城中村改造更加困难.

4城中村改造模式

城中村改造虽然需要多方参与，但必须有一个牵头者，即改造主体.在城中村改造中发挥作用最大的政府、村集体（村民）或者开发商都可以成为改造主体.另外，改造主体也政企合作和村企合作组成，具体模式需要根据不同的城中村选择不同的改造方案，通过选择不同的改造主体，发挥其最大的改造指导作用.

4.1政府主导模式

政府主导模式是政府充当开发商的角色， 直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题， 进行开发建设， 从而达到改造目的.这种模式的前提是政府经济实力雄厚， 村民接受政府的改造方案.

该模式的特点在于：一是政府雄厚的经济实力，从一定范围内保证了改造的质量， 又能在一定程度上降低改造的成本，能够从整个城市景观环境效益和社会效应上按照城市规划的要求进行更新.二是有利于调配各相关部门的资源，能够充分考虑从全社会的综合利益.由政府主导改造，能更好的整合规划局、国土局和财政局等多个部门，有利于改造的顺利进行.同时政府不仅仅将改造的视角集中在经济利益上，更多的是考虑社会、环境、资源和经济等方面的综合效益.三是能够给弱势群体充分的保护.政府作为改造主体，必然会在真正全盘统筹，保护村民的利益的基础下才主导改造，为村民生存提供了保障.

该模式耗用资金大，缺乏市场运作， 很难将土地市场价值最大化，不适合处于经济实力较弱的城市中的城中村改造，如内陆城市中的城中村和部分比较偏僻的城市.适合在经济实力强的城市的城中村改造，特别是处于重要地段和城市中心等城市核心地带城中村的改造，如广州市白云区的棠景街的改造遵循此种改造模式.

4.2村集体自建模式

村集体自建模式是指以村集体为改造主体进行筹资改造，村民共同对改造行为决策、负责.与政府主导模式相对，是一种自下而上的改造思路，政府无须投入财政资金， 仅以优惠的改造政策指导“城中村”改造活动.该模式实施的前提是村集体资产雄厚，村民筹资能力较强.

该模式特点在于：一时充分调动了村民的改造积极性，村民是直接受益者，改造后居住环境将得到改善，村民有动力投入改造.二是村民对本村的情况最为熟识，改造方案的选择更能切合村子的特点，同时容易解决拆迁补偿这个重大障碍，也有利于他们自我安置.三是有效化解了城中村改造资金不足的难题， 减轻了政府的财政负担.改造需要的巨额费用由村民筹资，解决了改造中主要的问题.还有村民自我安置、拆迁补偿等费用也降低了资金的投入，有利于改造顺利完成.四是村集体改造缺乏科学指导，对村民来说是一次考验，难以确保改造质量和解决土地利用最大化等问题.

该模式在一定程度上最好的模式，因为该模式村集体已经自我解决了很多改造难题，只缺乏科学指引，只要政府适当给予改造政策指导就能很好完成改造工作.该模式在广州、珠海有一定推广，如珠海市鹿丹村、广州市海珠区石溪村等采用此种模式.

4.3开发商投资改造模式

开发商投资改造模式是指在城中村改造过程中将开放商定为改造主体，将城中村土地招标拍卖后由开发商进行改造.开发商通过市场化的投标方式获得城中村改造主体资格后， 通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民拆迁、安置或回迁及开发用地建设的改造模式.

该模式特点在于：一是专业开发商开发房地产的经验丰富，同时具有巨大的经济实力，给城中村改造得到大量的资金投入，可以确保开发区域的品质和档次.二是实现了土地利用的最大价值，避免了行政权力介入引起的社会矛盾.三是村民只是政策的受体，无需支付改造成本，使村民的既得利益得到有效保护.四是开发商受经济利益驱使，一般城中村的容积率难以满足其对商业利润的需求，而且开发商改造存在规划管理与建设周期等问题.不同开放商的开发时间不统一，影响城中村改造进度.五是开发商直接面对村民拆迁工作容易遇到钉子户、拆迁难等问题，给改造增加难度.

该模式适用于政府经济实力较弱，村民融资能力弱的情况，河南省郑州市燕庄村和河北保定市南市区东高庄和南大园村都采用此种模式.

每个城中村普遍呈现的与城市发展不和谐的音符都需要由这样或那样的改造方式来解决.只要涉及改造，就必然需要确定改造主体，而对于任何一个改造主体必须根据各村的具体情况确定最终的改造模式.改造工作无论如何都必须选择一种改造模式或者选择两种该在主体进行组合如政企合作模式 、村企合作模式等.

5小结

城中村改造是事关多方主体利益的一次社会革命.在改造过程中，应尊重村集体的主体地位，坚持依法办事；在妥善处理好各方的利益关系，切实落实补偿安置资金和安置房源等情况下，根据各城中村的具体问题，在科学分析的基础上，选择适当的改造模式.

参考文献

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