徐州市被征耕地农民民生状况调查与思考

【摘要】通过对徐州市被征耕地农民民生状况的抽样调查，我们认为，当前加快建立保障被征地农民权益的长效机制的主要措施如下：①健全城乡统筹的被征地农民就业机制；②健全被征地农民土地收益补偿机制；③健全被征地农民养老保障机制；④健全被征地农民医疗保险机制；⑤健全土地征用方案听证制度；⑥健全建设用地监管机制。

【关键词】被征地农民；权益；长效机制；民生状况；调查

一、徐州市被征耕地农民民生状况

为了清楚的了解徐州市被征耕地农民农民生活状况，2010年5月至2010年7月，我们先后对徐州市主城区、沛县、铜山县、邳州市、新沂市、贾汪区等地被征耕地农民民生状况进行抽样调查。调查过程中我们了解到，徐州市被征耕地农民民生状况大体可分为五种情况：

1、居住在徐州市主城区近郊（三类地区），被征地前主要收入来自农业，被征地后经济收入来源渠道多样，生活水平有了显著提高。这部分农民约占失地农民总数的16%左右。仅以徐州市主城区为例，2005年我市主城区农业人口总数约为27.8万人，其中劳动力19.5万人。近5年来，徐州市主城区共有被征地农民约16.7万人左右。其中，人均耕地不足0.4亩的农户人数为9.3万人左右，完全无耕地的农户人数为7.4万人左右。这部分农民居住在三类地区，耕地补偿费为每亩最低标准16000元，安置补助费为每人15000元，再加上地上附着物（不包括不动产）和青苗补偿费户均征地补偿金最低约16万元。抽样调查中农民对征地补偿满意的为51.6%，认为一般的23.4%，不满意的为24.6%，调查户中，失地前一年的家庭经营总收入户均28400元，其中：第一产业户均为21024元，占总收入的73%；征地后的第三年家庭经营总收入户均为32800元，其中第二、三产业收入户均为151536元，占总收入的46.2%，财产性收入（房租收入）户均为7200元，占总收入的21.9%。失地后外出打工户均收入10463占总人口的31.9%，主要从事汽车修理、美容美发、餐饮、保洁员等行业，月人均收入872元。

2、居住在徐州市主城区近郊，被征地前主要收入来自非农产业（比如，长期从事服务业或经营小作坊、小门店等），被征地后得到数量可观的征地补偿安置费，家庭经济状况明显改善，这部分农民约占被征地农民总数的26%左右。

3、居住在县城近郊（四类地区），被征地前主要收入来自农业，被征地后经济收入来源渠道多样，生活水平有了一定提高，这部分农民约占被征地农民总数的9%左右。

4、居住在县城近郊，被征地前主要收入来自非农业，被征地后经济收入来源变化不大，生活水平有一定提高，这部分农民约占被征地农民总数的11%左右。

5、居住在市区主城区或县城近郊，被征地前主要收入来自农业，被征地后就业不充分，生活水平明显下降，这部分农民约占被征地农民总数的38%左右。据对280户该类被征地农民的调查，共有被征地人口701人，其中劳动年龄看（男性16―60岁，女性16―55岁）人口421人，无工作（全年从事劳动时间不足6个月）人员高达216人，占51.3%。在无工作的人员当中，青年劳动力（18―25岁）为32人，占15.0%；壮年劳动力（26―45岁）85人，占39.3%；老年劳动力（46―60岁）达99人，占45.7%。在征地前，他们主要经营收入较高的蔬菜、花卉、水果、家畜家禽饲养、水产等，还可出租房屋，收入渠道较多，收入相对较高。土地被征用后，他们除一次性得到发放的耕地补偿费外，几乎没有其他的收入来源，生活水平逐年下降。据对280户被征耕地农民的抽样调查，2007年人均现金收入为2395.5元，人均现金支出为3220.8元，人均收支缺口为825.3元；差额部分目前只得动用征地补偿款来弥补。出现这种情况，第一，基本生活费增加。转换身份进入社区生活的失地农民，需交纳取暖费、物业管理费、卫生费、燃气费等，年户均比失地前多支出3000元左右。第二，教育支出大，部分农民不堪重负。据调查，农户中有一些家庭有两个以上的小孩同时在上大学的，每年家庭至少需开支20000元以上。另外，部分农民反映，虽然现在中小学收费实行“一费制”，学生减免了学费，但伙食费、住宿费、补课费等却相应地提高了，总支出没有实质性变化。第三，医疗费用支出大。对于失地农民来说，医疗保障水平较低，再加上现在的医院收费较高，对一些小病的医药费支出勉强可以支付，但是一些重大疾病费用支出很艰难。他们中的个别家庭1个月吃2-3次肉，买菜都等到市场收场时才去买便宜的剩菜。需要说明的是县城近郊的被征地农民，耕地补偿费为每亩最低标准1400元（仅是徐州市主城区耕地补偿费每亩最低标准的8.75%），安置补助费为每人13000元，再加上地上附着物（不包括不动产）和青苗补偿费户均征地补偿金最低约5.8万元。这部分被征地农民对耕地补偿费城乡之间标准不一意见较大。抽样调查中被征地农民对征地补偿满意的为18.6%，认为一般的14.8%，不满意的为66.7%。以上几种被征地农民，最后一种情况尤为值得重视。

二、健全保障被征地农民权益长效机制的措施

（一）健全城乡统筹的被征地农民就业机制

当前要做好以下工作：第一，健全完善城乡劳动力资源调查制度。按照统筹城乡就业的要求，把城镇就业、农村劳动力就业、被征地农民就业、外来劳动力的流动就业纳入统一规划和管理。健全完善城乡劳动力资源数据库，并加强动态维护和跟踪管理。在此基础上组织对被征地农民就业状况的专项普查登记；第二，制定促进被征地农民就业政策。通过就业政策引导被征地农民转变观念，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参加市场化就业。鼓励被征地农民从事非全日制、临时性、季节性等工作，以灵活多样的方式实现就业。帮助被征地农民发挥其农业技能，到农业产业化企业和农业园区务工或承包经营，继续从事种养殖业，就地解决就业安置；第三，重视被征地农民的教育培训。一是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高被征地青壮年农民转岗就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的农民职业技能培训网络体系。二是对被征地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训；四是把被征地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系；第四，要建立被征地农民就业专项基金。主要用于解决被征地农民的就业、培训及开业贷款担保或贴息等。

（二）健全被征地农民土地收益补偿机制

征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。在市场经济时代，土地应该按照市场价格进行交易才能真正体现土地的价值，农民失去土地后暂时最希望得到就是与土地进行转让后所带来的收益相一致，也就是被征地农民要在最大程度上分享土地出让带来的利润分配。土地价格是由土地收益直接决定的，土地收益又往往取决于土地的用途。当土地从农业用途更改为非农业用途，从农村土地转为城市用地时，同劳动相结合的土地所能吸收的价值带来的利益会迅速增加，从而发生明显的土地增值。目前，国家给予被征地农民的补偿金仅仅只包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。补偿标准并没有参照土地用途进行区分，随着农民意识的增强，这种补偿标准不能合理的安置被征地农民，因此制定合理的土地补偿机制迫在眉睫。应综合考虑了土地的质量、地理位置、区位条件、供求条件等，更好的体现了土地所有者的土地财产关系，使征地补偿费不仅包括土地当前用途的价格，而且注重土地的未来价值，能够更好的安置被征地农民。

（三）健全被征地农民养老保障机制

建立完善被征地农民养老保障机制应统筹考虑以下因素：第一，男60周岁、女55周岁以上人员的养老保险。建立个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人缴费组成，政府出资部分全部记入县级社会统筹帐户用于调剂。保障对象享受的待遇按缴费水平确定，要确保年老后的基本生活，原则上被征地人员养老金不低于当地城镇最低生活保障线。保障对象死亡后，其个人专户中的余额可依法继承；第二，男60周岁、女55周岁以下人员按当地测算标准一次或分次缴纳养老保险费用（不分年龄实行相同缴费标准），分次缴纳的，在男年满60周岁、女年满55周岁前，其保障资金必须全额缴足。建立个人专户与社会统筹帐户，个人专户由集体和个人缴费组成（记帐利率同上），政府出资部分全部记入县级社会统筹帐户用于调剂。缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人专户中的本息可依法继承。缴费对象属农民身份的，符合农村低保条件的，纳入农村低保，“农转非”的，符合城市最低生活保障条件的家庭，纳入城市低保，就业的，按规定参加城镇职工基本养老保险。缴费对象男年满60周岁、女年满55周岁开始领取养老金；第三，与现行农村养老保险、城镇职工基本养老保险制度的衔接。建立被征地农民基本生活保障制度前，已参加农村社会养老保险的被征地农民，原个人帐户保持不变，到达领取年龄后其相应的养老金领取额，可与参加被征地农民基本生活保障享受的领取额合并，统一发放。建立被征地农民基本生活保障制度后，参加城镇职工基本养老保险的人员，原个人专户保持不变，达到领取年龄后，分别领取养老金。

（四）健全被征地农民医疗保险机制

我国农村生产力水平普遍低下，经济水平普遍较差，被征地农民更是如此，他们小病拖着，大病看不起，长此以往致使因病致贫、因病返贫现象不断攀升，因此给予被征地农民尤其是中老年人群实施医疗保险及其必要。由于被征地农民大多居住在城市郊区、城乡结合部，他们的生产生活方式已经开始城镇化，而且相当一部分人收入不稳定，这部分人群应统一纳入到城镇医疗保险体系。

（五）健全土地征用方案听证制度

今后地方政府征地，应当事先向社会公告征地用途，听取社会各方尤其是被征地农民的意见，在征地用途得到社会和被征地农民的认可后，再委托审计机构、会计机构对被征用土地的市场价格进行审核、评估。征地机构在参照被征地的市场价格的基础上，拟订征地补偿标准，并征求被征地农民的意见。之后，由征地机构把土地征用方案与附有征地方案、补偿和安置等方案的社会听证意见等材料一并上报到上级主管部门予以审批。为了增强征地过程的群众性，对征地方案的确定和补偿费用的分配及使用，必须经2/3以上村民或者村民代表同意。事实上，如果征地是真正为了公益事业还好说，用于商业开发的征购，仅仅用“征地程序合法、征地补偿到位”来约束地方政府的行为，在农民利益巨大失衡面前，征地矛盾难以根本化解。

（六）健全建设用地监管机制

严格执行土地利用总体规划和年度规划，严格控制建设用地规模，防止滥占耕地和无序开发，提高土地资源配置效率。严格规范土地市场秩序，充分发挥市场机制作用，强化对建设项目审查，严格控制用地单位行政办公等辅助设施的用地面积，增强对工业园区用地和开工项目用地的各项管理，最大限度地保护利用好农民赖以生存的土地，为经济社会可持续发展备足后劲。