高速公路建设项目资金柔性集权监管模式

【文章摘要】

公路建设项目工程费用严重超支以及工期拖延过长引起了人们的广泛关注。有效的高速公路建设项目资金监管模式能够保证高速公路建设项目资金运用的合理性、合法性与效率性。本文在分析高速公路建设项目资金监管模式选择影响因素的基础上，提出了高速公路建设项目资金监管的柔性集权监管模式，并对柔性集权监管模式下的监管内容、方式以及监管效果的评价进行了探讨。

【关键词】

高速公路；统一监管；授权监管；项目监管；柔性集权监管

0 引言

高速公路建设项目具有投资额巨大、投资回收期长、资金在使用过程中高存高贷等特征。高速公路建设项目投资主体日趋多元化，其建设环节众多，巨额的建设资金在运用过程中出现了一系列问题。因此，如何有效地监管高速公路建设项目资金，建立符合高速公路建设项目自身特点的资金监管模式，有利于不断提高高速公路建设项目资金的使用效率和效益，节约高速公路建设项目的建设成本，合理防范高速公路建设项目建设过程中的财务风险，从而保证高速公路建设项目建设目标的实现。

1 高速公路建设项目资金监管模式选择的影响因素

1.1 投资主体的性质

我国早期的高速公路建设项目资金主要来源于财政资金与银行信贷资金，伴随着高速公路建设规模的不断扩张，其投资主体呈现多元化的趋势。尽管如此，高速公路建设项目资金来源中，银行信贷资金约占项目总投资额的50%左右。多元化的高速公路建设项目投资主体从性质上进行分类，可以划分为股权投资者和债权投资者。股权投资者以其认缴的出资额为限，对高速公路建设项目进行投资，并且按照出资比例享有相应的决策权和收益分配权。债权投资者则按照债务契约的约定为高速公路建设项目提供资金并按期收回本金和利息。投资主体的性质决定了其在高速公路建设项目资金监管过程中所享有的权限和应承担的责任。

1.2 资金监管模式的选择空间

高速公路建设项目资金监管模式包括统一监管模式、授权监管模式和项目监管模式。高速公路建设项目资金监管主体是高速公路建设项目的利益相关者，是一种多元化的资金监管主体。项目利益相关者既包括项目建设业主、施工单位、监理单位、项目贷款人和相关管理阶层等主要的、直接的利益相关者，也包括业主、施工单位、监理单位的开户银行以及职工、政府监管及职能部门、项目中介服务部门、工程项目拆迁户、供应商和利益链上的其他利益相关者。统一监管模式是指由高速公路建设项目的利益相关者构成的统一监管体对项目资金运动过程与结果实施监管的一种监管模式。授权监管模式是指由高速公路建设项目投资者授权的专业监管体对具体项目资金运动过程与结果进行专业化监管的一种监管模式。项目监管模式是指由项目建设业主直接对具体项目资金运动过程与结果进行监管的一种监管模式。三种监管模式在监管主体、对象、内容、特征等方面具有较大的差异，其差异比较如表1所示。

从表1可以看出，三种监管模式除了授权监管与项目监管模式两者在监管对象、内容两方面无差异以外，在其他方面均具有显著的差异。因此，根据高速公路建设项目自身特征选择合理有效的监管模式，有利于提高监管效率与效益。

1.3 可选择的监管方法

监管方法是高速公路建设项目监管主体在对建设项目资金运动进行监管时所采取的技术手段。伴随着现代科学技术的迅猛发展，“网络银行”的出现为高速公路建设项目资金监管主体监管项目资金的运动过程与结果提供了便捷的条件。通过“网络银行”，高速公路建设项目资金监管主体可以适时监管每一笔资金的运动过程及结果。

综合考虑以上三重因素，投资主体与监管主体的多元化以及“网络银行”的出现，拓展了高速公路建设项目资金监管主体选择监管模式的空间，其理性选择的结果便是柔性集权监管模式。

2 高速公路建设项目资金柔性集权监管模式的构建原则

高速公路建设项目资金柔性集权监管模式是高速公路建设项目监管主体依靠自身内部管理机制和“网络银行”共同对项目建设过程中资金运动过程及结果实行全过程、全方位的有效监督、控制、评价和预警，确保高速公路建设项目资金运动的合法性、有序性和效率性的一套适时监管体系。高速公路建设项目资金柔性集权监管模式的构建必须遵循以下原则：（1）依法监管原则；（2）专款专用原则；（3）全面监管原则；（4）内外相结合的监管原则；（5）效率与效益原则。

依法监管原则要求在构建高速公路建设项目柔性集权监管模式时，必须遵循国家法律法规及规章制度，严格按照法律法规及规章制度提供真实准确的监管信息；专款专用原则要求构建的柔性集权监管模式能确保高速公路建设项目建设资金不被挪作他用；全面监管原则要求构建的柔性集权监管模式能保证监管主体对高速公路建设项目资金运动的全过程和结果进行监管；内外相结合的监管原则要求构建的柔性集权监管模式除了监管主体内的核心利益相关者能对项目建设资金进行监管以外，还能保证非核心利益相关者在必要的时候对项目建设资金进行监管；效率与效益原则要求构建的柔性集权监管模式能提高建设项目资金监管的效率与效益。

3 高速公路建设项目资金柔性集权监管模式的监管内容与方式

3.1 监管内容

尽管高速公路建设项目由于投资额巨大、建设周期长，资金应对面比较多，但从整体上而言，其监管内容可以概括为资金来源监管与资金运用监管。

3.1.1资金来源监管

高速公路建设项目资金来源监管包括资金筹集与资金落实的监管。资金筹集的监管要确保筹资主体在法律框架范围内筹集高速公路建设项目资金，并明确中央对于各省公路建设资助资金的分配制度，明确建设资金在中央和地方政府之间分担的比例。资金落实的监管则根据中华人民共和国建设部令第91号《建设部关于修改的决定》，由交通主管部门指定的专门机构对施工许可批准中建设资金的落实情况进行监管，应审核到位资金是否符合规定的比例。

3.1.2资金运用监管

高速公路建设普遍存在对项目的可行性研究、立项审批、勘察设计、工程初步设计等项目前期工作的监管制度不完善的现象。对投资的监管侧重于资金使用过程的监管，忽视对工程项目造价的监管，对严重超出概算的公路建设项目的约束制度缺失。事实上，工程造价估算概算是工程总投资监控的源头。因此，高速公路建设项目资金运用监管应包括以下内容：（1）建设项目前期工作资金的监管；（2）建设期间资金的监管；（3）工程竣工决算阶段资金的监管。

3.2 监管方式

在高速公路建设项目资金柔性集权监管模式下，其主要采用以下资金监管方式：

3.2.1定期监管与不定期监管相结合的方式

定期监管方式要求高速公路建设项目资金监管主体建立建设项目定期报告制度，并对定期报告的内容加以规范。高速公路建设项目建设过程中出现下列情况的，建设单位应及时向上级主管部门报告：配套资金严重不到位；一次性金额较大的资金使用或者在短期内累计较大的资金使用；较大金额索赔；审计发现的重大违纪问题。高速公路主管部门、建设单位要求施工单位定期向建设单位提供各种各样的报告，以便建设单位掌握项目情况，实施对项目资金的监管。保证定期监管有效的措施之一是建立高速公路建设项目跟踪审计制度，即依据国家有关法律法规及规章制度，按照一定的程序和方法，对高速公路建设项目从立项到建成后的全过程资金运动进行监督、控制、评价和服务，及时纠正高速公路建设项目建设中存在的问题，规范管理行为，总结建设经验，保证建设资金合理、合法使用，以建制度、防隐患、促发展为目标，不断促进建设单位完善内部控制制度，为交通建设创造良好的发展环境[[]]。

不定期监管方式是高速公路建设项目资金监管主体不定期委派相关的机构到高速公路建设项目所在地对高速公路建设项目的资金运动进行监管，并写出监管报告。不定期监管主要监管以下三个方面的内容：（1）高速公路建设项目正常执行过程中资金运动的监管；（2）高速公路建设项目建设过程中项目变更资金运动的监管；（3）高速公路建设项目竣工决算阶段资金运动结果的监管。

3.2.2内部监管与外部监管相结合方式

内部监管方式是采用高速公路建设项目财务管理方式对自身资金运动进行监管。工程项目财务管理是对高速公路建设项目资金运动过程及其结果所表现出来的财务活动与财务关系进行监控的一种经济管理活动，它虽具有监控的职能，但只是一种内部的专业监督。外部监管方式则采用跟踪审计方式对高速公路建设项目资金运动过程和结果进行监管。

3.2.3事前、事中、事后监管相结合方式

从本质上而言，这种监管方式可以描述为全过程监管方式，即对高速公路建设项目实施的全过程进行监管，具体而言包括以下三个环节：

（1）开工前审计。开工前审计是依据国家有关法律法规及规章制度对高速公路建设项目业主开工前进行的基本建设审批程序、手续等准备工作，以及资金来源落实情况实施的审计监督，其主要发挥预防作用，目的是要符合国家有关法律法规及规章制度的规定，从而为高速公路建设项目的顺利实施奠定基础。

（2）建设期间审计。建设期间审计主要发挥监督与服务作用，目的是对内加强管理和监督，健全内部控制制度，提高效率与效益。通过建设期间审计，可以及时督促高速公路建设项目业主建立健全管理制度，提高高速公路建设项目的建设管理水平，从而防止出现严重超概算现象，确保高速公路建设项目投资计划的完成，监督高速公路建设项目资金的合理、合法和有效使用，防止资金被挪用。

（3）竣工决算审计。竣工决算审计主要发挥评价和鉴证作用，目的是客观评价高速公路建设项目概算和基本建设计划执行情况，促进高速公路建设项目及时交付使用，为高速公路建设项目运营管理奠定基础。通过竣工决算审计，可以确定施工单位的最终工程价款，可以最终确定建设项目的投资总额，为高速公路建设项目建成以后的运营管理奠定实物资产和价值基础。

4 高速公路建设项目资金柔性集权监管模式监管效果评价

高速公路建设项目资金柔性集权监管模式实施效果评价可以采用以下两种方法：

（1）成本―收益分析法。成本-收益分析法是指某一监管模式的实施，无论是成本还是收益，都以货币单位来表示，让监管主体能够用统一尺度直观地判断监管模式的实施效果，用监管成本减去监管收益所得净值来说明高速公路建设项目资金监管实施的可行性。监管主体要匡算出其中的直接成本与间接成本。当监管模式实施的收益和成本无法用货币单位准确估价时，则监管主体可以以专业报告方式，对此进行合理性的分析与解释，来鉴定非量化因素的收益区间，从而提供一个极值分析，以判断所有潜在收益的净值。高速公路建设项目资金监管实施的净收益等于总收益减去总成本，如果净收益评估值为正数，则该监管模式的实施是有利于高速公路建设项目资金监管的。

（2）成本―效益分析法。该种方法是指当无法对高速公路建设项目资金监管所产生的收益进行具体量化时，可以采用对监管的预期效果完成程度及所需要时间进行估计，然后计算监管收益与监管成本之间的比例，由此确定实施高速公路建设项目资金监管是否具有正的效应。与成本―收益分析法中所体现的监管收益与监管成本之差最大化标准不同，成本―效益分析把高速公路建设项目资金监管目标完成的有效程度与成本之比是否最大化作为监管实施的判断依据。

高速公路建设项目柔性集权监管模式实施主要目的在于确保高速公路建设项目建设资金的运动有序和受控。高速公路建设项目柔性集权监管是项目利益相关者的共同监管、直接监管与间接监管相结合、内部监管与外部监管相结合的一种监管模式，它能够确保高速公路建设项目资金运动的合法、合理和有序性，从而保证高速公路建设项目经济活动的顺利开展，不断提高高速公路建设项目资金的使用效率与效益。

【参考文献】

河北省交通会计学会，河北省交通厅财务处编.交通财会理论与实务研究[M].石家庄：河北科学技术出版社，2007.