周其仁:给农民财产一个合法表达

随着更大范围的农用地成为城市化的供给，依靠征收来实现土地利用的主导模式势必导致更沉重的代价，中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文近日也表示，“现行的征地制度已经无法为继。”如何为下一步的城镇化提供良性支撑，不仅应该着手于实现程序正义和提高补偿标准以缓解冲突，更重要的是如何重塑国家与农民、农民与土地的关系。对此，本刊专访了北京大学国家发展研究院周其仁教授。

征地之外再开路

《南风窗》：国务院称第四季度经济工作将部署《集体土地征收条例》，一直以来，关于征地的争议点无非是公共利益的界定、程序问题和补偿标准，您觉得这几点在将要出台的条例中应该如何体现？

周其仁：公共利益的尺度是很宽泛的，既可以是全国人民的公共利益，比如建国防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如为建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的农民都是公民，他们的利益就有一个怎么平衡的问题。公共利益的界定，一方面根据常识或常理，经过一定的程序确定，如由地方人大讨论通过，另一方面就是法定，在法律里面举例写明。但无论怎样，现在连高尔夫球场、高档楼盘、商场都动用征地权，这是说不通的。

至于补偿标准，法律规定按原用途年收益的多少倍，这个原则看来以后难以坚持，实践也在向按市价补偿的方向靠。

更重要的就是要探索在征地之外再开一条市场为基础的路。工业发展和城市发展总要用土地的，如果用地途径只有一条：全把在政府手里，只能政府拿来卖，矛盾肯定很尖锐。全世界城市很多，很少完全靠政府垄断土地发展起来的。还是走一段双轨制，一边逐步收缩征地范围，一边探索允许农民及其集体按照一定的规划合法转让土地。将来再并轨，形成统一的土地市场。这也是参考当年粮食改革的经验，收购价格要提高、收购的数量逐渐减少，同时要给农民出售粮食的权利。

《南风窗》：改变单一的征地制度是不是最终的改革方向，只有征地行为更多让位于市场，下一阶段的城镇化才能以最小的代价实现？

周其仁：2008年已经提出了“逐步缩小征地范围”的目标，但还没有执行，金融危机的影响就来了。当年的4万亿投资和2009年的10万亿信贷，都要大量用地，实际扩大了征地规模。所以这几年，征地不降反增。

实际上当时的征地制度改革并没有实施的条件。即便没有这个外部因素，阻力恐怕也很大。因为原来的模式就有很大的既得利益，比当年粮食统购统销的利益大多了，涉及到地方政府、财政、金融。现在、腐败大都与土地相关，靠强征权拿地看似容易，但不会好好用，对城市长远发展是祸是福，要过很长时间才能知道。像很多地方拿了地又押给银行套出钱来，变成地方债务。这一套欲罢不能，所以收缩征地规模这条路能不能走出来，是一个很大的问号。

理顺农民的财产关系

《南风窗》：市场取向的土地模式有两个要点，一个是确权，一个是合法流转。对于第一个问题，您认为确权的现实困难在哪里？在农用地的集体属性不发生改变的情况下，确权真的能够起到很大作用吗？

周其仁：确权比土地流转更根本、更基础。从成都的经验看，就是对农村各类土地和房产资源普遍确权、登记和颁证。宅基地、房屋、承包的耕地与山林以及集体资产等，都要分门别类确立承包权、经营权、宅基地使用权、房屋所有权，以及集体资产的农民股权。总之，农民的财产要有一个合法的表达，一个受保护的凭证。有了产权保障，才能保证经济资源的合理利用。对农民来说，只有当一幅土地转让给他人利用比他自用能带来更大的收益时，那种转让才是合理的。市场机制就是通过权利和交易，保证资源的更好利用。

没有确权，很多财产边界几十年来都没有办法理清楚。过去人口不流动，反正大家各占各的，占住的就是他的。现在的情况是2亿人从农村出来了，出来之后很多农村资产就空置在那里，再不确权、流转，怎么能够有效利用呢？很多基层领导对确权也很抵触，说我们马上要拆了，不是给自己找麻烦吗？其实，在城市化、工业化过程中，处理产权的这个“麻烦”还是必要的，因为有了“麻烦”，才能好好利用土地。农民有了产权，才能执行严格的土地管理制度，不能靠政府的行政权力。

《南风窗》：确权对乡村治理的水平会有较高的要求，国土部提出全国集体土地确权发证要在今年年底前完成，这个目标能完成吗？

周其仁：年底全国完成怕是一个很高的目标，很难做到。因为确权是一场非常深刻的社会变革，要投入很多钱、培训人员，改变理念。另外，“集体”本身也要改革，增加村民的参与度，最好是股份到人，因为集体这个概念很模糊。确权会遇到疑难杂症一大堆，很多头绪理不清楚。成都在试点的过程中，就发明了“长老会”的乡村治理结构，有的叫“村庄评议会”，有的叫“村资产管理小组”，把历史上担负过公共管理的长者推举出来，由他们根据对多年来没有可靠文本记录的土地、房产变动的回忆，进行入户产权调查和实测结果评议，特别是对存有异议和纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权预案公示，直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案。把老百姓的财产关系弄清楚，他们自己就会去寻找缔约关系，走市场道路。确权加流转，才能实现同地、同权和同价，这个顺序不可颠倒。

流转要以确权为地基

《南风窗》：区分公益性和经营性用地，征收范围逐渐缩小，对征收“权力空间”的填补和替代，以现有的产权和交易制度，能否保证农民的利益受到保护？

周其仁：很多人都不相信农民可以运用现代的科学力量，全国很多所谓“小产权房”，不是也修得很好吗？农民有了对土地的合法权利，可以学会谈判、缔约、寻找到共同利益，去请专业的工程队、工程师、规划专家。伦敦、纽约、老上海难道都是政府把所有的地强拿在手里才建起来的吗？当然，要把规划考虑进去，城乡的规划都要做。规划就是把现代专业的力量放进城乡建设。过去农民盖房很大程度只能靠自己那点知识，现在有了市场价值做参照，农民也会懂得，光靠自己的审美观和工程知识，盖出的房子价值不高。

《南风窗》：在土地流转的过程中，也不乏以“占补平衡、增减挂钩”为由使官商的既得利益更加合法化，比如农民被上楼，这是流转本身带来的问题吗？