控制行政成本的国际经验

“与国际惯例接轨”是当下中国的一个时髦词汇，但究竟什么是国际惯例，却没有多少人真正弄明白。据笔者所知，把行政成本作为衡量政府绩效的重要指标，倒是一个真正的国际惯例。因为行政成本的高低，不仅直观地反映着行政机关的工作水准和绩效，也直接衡量着政府的执政能力，检验着政府的合法性，影响着纳税人对政府的观感及其手中选票的投向，所以世界各国都十分重视控制行政成本，采取了很多措施，其中有不少可资借鉴之处。

由议会掌管财政权

这就是把财政权配置于议会，由议会来最终决定如何收钱和花钱。议会最重大、也是费时最长的职能是检查政府的财政。赋予议会财政权，既是基于权力的分立与制衡，更是基于人民的基础。因为国家的财政和赋税都来源于人民，必须置于人民的代表机关――议会的控制之下。政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。而且在两院制国家，下院一般享有审议财政议案的优先权。因为下院往往是由民选产生的，由民选的代表机关决定财产的支配最符合代议制度的原理和精神。

英国是世界上第一个实施民主的国家，财政监督权是英国议会最大也是历史最悠久的权力。英国议会最早就起源于对国王财政需要的监督制约。如今，英国议会尤其是下院完全掌握着国家的收支大权，这主要体现在：（1）任何赋税如无议会法律规定，不得征收。（2）一切政府经费，如无议会法律规定，不得支出。无论政府任何部门，如果想支出任何一项经费，财政部门都必须以预算为依据给予拨付。（3）政府编制财政预算，议会审议政府的预算。议会在审议政府的预算案时对政府所提各项经费数目，只能减少不得增加。（4）政府预算，由议会逐年表决。这一规定使议会对政府的财政监督变得经常而更为有力。在英国议会政制下，政府提出的财政法案如果在下院未获得通过，则意味着对政府的不信任，内阁必须全体辞职，但内阁亦可反戈一击：提请国王解散下院。

与英国相比，美国国会对政府财政的控制更加严格。首先，美国国会可以自主编制预算。其次，美国国会控制着政府的债务额。美国政府举债受到国会专项立法的约束，国会债务立法规定了一个时期政府有权举债的债务总额，政府只能根据债务立法举债，并且不得突破债务立法规定的限额。第三，美国国会对审议财政法案拥有高度的制衡权。对于总统提出的征税、拨款、借债建议，国会可以自由决定采纳或否决，并可提出自己的政策取而代之。对于总统建议的征税额、拨款额，国会可以自由裁量，任意予以增减。第四，美国政府的开支只能限于国会同意的范围，政府收入和开支细目都要得到国会批准。美国分权体制下的国会与政府相互对立，互不从属，国会不能罢免总统，除非经弹劾程序认定总统有罪；总统也无权解散国会。正因如此，国会与政府在财政预算上的不同立场与抗衡有时会僵持不解。如1995年，国会与克林顿总统在平衡预算的时间表和削减开支的项目幅度上产生严重分歧，致使新的财政年度开始时预算仍未能获得通过，政府只能一再请求国会通过临时拨款来维持政府运转。由于分歧迟迟不能解决，联邦政府无钱运作，结果被迫三度关门。

二战后的日本，在宪法中也将财政控制权完全赋予议会，明确规定处理国家财政的权限，必须根据国会的议决行使之。其他许多国家，包括德国、法国、加拿大、瑞典、澳大利亚和新西兰、马来西亚和新加坡等，也都有类似的规定和制度安排。

确保议会对财政议案的监督取得实效

为了真正落实议会的财政权，许多国家，特别是西方发达国家建立了一整套严密的制度和程序。主要包括：

（1）实现议员的精英化，以此来保证议员能够胜任财政监督的职责。在西方国家，议员大多是作为国家的政治精英由地方精英中推选出来的。美国政治学家戴伊等指出：“很明显，精英中的精英是在议会里，在众议院、参议院和其他立法分支机构里。”正因为议员是“精英中的精英”，所以他们大都能够胜任立法、理财、监督的职责。对政府提出的财政议案，能够进行有效的监督。

（2）通过议员的专职化来保证议会与政府的真正分立。在西方发达国家，议员都是专职的，不得在政府机关兼任任何职务。议员的专职化既保证了议员免受政府的控制，造成自己监督自己的局面，也保证了议员有充足的时间来履行自己的职责。

（3）以严密的程序设计保证议会能够有效地监督政府财政，包括：“三读”程序、辩论制度以及召开听证会等。如在美国，国会在制定授权法和拨款法时，都要经过极为复杂的立法程序，各有关常设委员会及小组委员会举行听证会，要求有关行政机关官员到会作证，说明现行预算的执行情况、目前各项计划执行情况和效益以及来年的计划项目等，并必须回答议员们提出的各种问题。可以说，美国国会对有关预算的听证会实际上是对政府工作的一次全面审查。

（4）往往以法律的形式通过国家预算，保证议会财政权的权威和严肃性。例如，法国宪法第47条规定：“财政法律案草案由议会根据组织法规定的条件表决通过。”德国基本法第110条规定：“预算于财政年度开始前，以法律规定之。”

对国家预算进行全程和全方位的监督管理

为了控制行政成本，许多国家特别是发达国家，将预算管理划分为编制、批准、执行、事后审计等四个阶段，对各个环节都加强监督。

一是强化对预算编制的监督管理。提高预算编制的质量是强化预算监督管理的关键性环节。西方发达国家预算编制和审批的时间都很充分，比如财政年度与中国相同的法国，从每年的4月份就开始着手编制下年度预算，编制时间为6个月，10月提交议会审批。美国联邦预算的编制时间需要9个月。西方发达国家议会对预算草案的审议时间也比较长：美国是7个月、法国、德国也需要3个月的时间。而且这些国家的预算科目内容均非常详细，比如法国预算的“类”级就有1100多条，“款”级和“项”级科目数量更大。德国预算收入项目有1300个，预算支出项目8000个。此外，这些国家预算编制透明度也很高。如美国为了便于议会及其各专门委员会分别审核各类性质的支出预算，专门设立了国会预算处，这个拥有大量人员的机构，实际上是进行预算业务调查分析的专家机构，而其掌握的资讯绝大部分都必须公开。

二是建立了多层次的预算监督机制，包括议会的监督、审计部门的监督、政府财政部门的监督。形成职能划分明晰，相互配合的预算监督体系，充分发挥了预算监督的有效性。如美国公共预算的监督就分为内部监督和外部监督两种。每个联邦部门都有自己的内部监督机构，由本部门的财务领导负责。同时，由总统领导的管理与预算办公室（OMB）有权检查所有联邦机构的账目。为了防止公共领域里的权力滥用，美国于1978年成立了总检察官办公室。总检察官经国会批准后由总统任命，有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答总检察官提出的所有问题。总检察官通常向国会提交两种报告：一种是每6个月一次的例行报告；另一种是在发现问题时提交的专门报告。

三是对预算执行调整方面的管理极为严格。一经立法机构审议通过即形成年度预算法案，政府各部门必须依法定程序执行预算，未经国会同意，任何人无权更改或调整预算。如需追加支出，必须按立法程序办事。如在美国，行政部门在执行公共预算的过程中，在某些特殊情况下，可推迟或取消某些项目的支出，前提是这些措施必须向国会报告，国会可以同意也可否决这些措施。按照美国的法律规定，经费超支或该花的钱没有花出去都是违法的。

四是已形成完整的预算执行监管体系。内部监控是政府或政府有关部门管理者为本部门预算执行所制定的相关政策和程序，旨在保证政府机构有效运行，也称内部审计。而对政府预算的外部监控主要表现为立法机构、审计机构和公众的监控，而审计部门的有效审计具有至关重要的作用，它是公众知情权和监督权得以保证的重要依据，同时也是立法机构借以采取行动的前提条件。如德国联邦审计法院相对独立于政府，也对议会的干预独立，它享有最高联邦权利，仅服从于《联邦审计院法》，只对国家立法机构负责。

五是预算法律体系比较健全。涉及预算程序的各个环节均有明确的法律规范和法律保障，对预算程序、预算科目以及预算立法和预算执行机构的职责做出了明确的规定，法律约束性很强，预算监督的法制化程度很高，十分有利于预算监督工作的开展。

实施绩效预算改革，努力降低行政成本

所谓绩效预算，就是政府部门按其所完成的各项职能进行预算，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，即干多少事拨多少钱。绩效预算由绩、效、预算三个要素构成：“绩”是指财政支出所要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩，“预算”是指财政为这一支出目标提供的拨款额。绩效预算的最大好处是：它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率；它关注的不是预算的执行过程，而是执行的结果，不是政府的钱够不够花、怎么花，而是在这些花了钱的地方有没有实效。绩效预算的核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。绩效预算的目标应是老百姓受益，而不是政府部门做了哪些工作。因此，绩效预算不仅是预算方法的改变，更是整个政府管理理念的一次革命。它既可以降低行政成本，提高财政资金使用效益，也可以大大激励各部门多干实事，提高政绩，对建设公共服务政府具有重要作用。

1949年，美国提出了绩效预算改革的设想。1951年美国联邦预算局据此编制了基于政府职能的联邦政府预算，第一次明确地使用了“绩效预算”概念。但由于当时缺乏相应的理论支撑和合理的技术方法，因而绩效预算一直处于摸索之中。直至1982年，英国撒切尔夫人主持的政府公布了著名的“财务管理新方案”，要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”，才开创绩效评估实践的先河。目前，世界上近50个国家采用了绩效预算。其中，属于发达国家的有英国、瑞典、日本、加拿大、法国、澳大利亚等，属于发展中国家的有巴西、菲律宾、印度和马来西亚等。

按照1993年美国国会通过的“政府绩效和结果法案”(GPRA)，建立绩效预算的原则是：联邦政府各机构对工作计划的实现负责，通过公开对工作计划与绩效目标执行情况的绩效评估报告，提高政府的服务质量和理性程度，从而提高政府内部管理效率。根据这个原则，美国绩效预算取得了相当的成效。一是一改以往政府办事效率慢的局面，以绩效目标为中心的预算模式，大大提高了美国政府的工作效率。实行绩效预算后，各行政部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划，真正做到心中有数，业绩问题受到各级政府的重视。二是实现了政府预算拨款与绩效配比，使那些无绩效或者绩效与经费不配比的部门暴露出来了，为合理削减政府预算规模和政府机构的精简提供了依据。三是美国联邦政府在不削减政府服务的前提下，1998、1999财政年度连续实现了财政盈余，1999财政年度的财政盈余达1230亿美元，结束了长达近40年的预算赤字历史。

（作者系旅加拿大专栏作家）