土壤修复亟需立法

2014年公布的土壤污染调查公报显示，推测有待修复的耕地污染面积约3.9亿亩，保守推算全国耕地修复成本接近4万亿元，这还不包括城市宗地修复，根据调查公报样本点估算其空间有7000亿元。土壤修复行业近两年约维持200亿元-300亿元规模。可以说，土壤修复在我国是一个亟待开启的新兴环保细分市场。据全国第四次环保产业调查结果显示，我国土壤修复产业产值尚不及环保产业总产值的1%，而这一指标在发达国家的土壤修复产业中已经达到30%以上。

产业发展空间巨大，而实情并不乐观。记者在调查和走访中，发现所面临的政策法规和标准的缺失、有效技术手段的缺乏、治理修复资金难以保障等成为阻碍修复产业发展的瓶颈。

法律是个大瓶颈

长期以来，我国没有针对土壤污染防治的法律依据，仅靠部分政策法规文件进行约束，都难以达到依法治理的效果，成为土壤污染防治工作的一个大瓶颈，类似的北京焦化厂场地修复事件的发生也暴露了这一问题。

十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，或许对土壤污染的防治立法工作指明了方向。环保部污染防治司副司长李蕾对此深有感触：工业场地的污染防治对我国环境保护来说是全新的领域，相关工作都处于起步阶段，目前还没有针对性很强的法律法规，同时缺少系统专业的标准规划和有操作性的技术导则，使得工业污染场地的治理修复和环境监管都没有依据，突出表现为工业企业搬迁、土地规划、流转等环节涉及相关的环境监管部门的职责还没有在法律上予以清晰的界定，部门联合监管的效果不顺畅，无法有效地对污染场的开发利用的全过程进行监管。

因此，尽快出台土壤修复的相关法律法规政策十分迫切，“政策一定要接地气，易于执行和操作，如果制订得虚高，则无法形成有效约束力。”中节能大地环境修复有限公司董事长胡清向记者表示。

全国人大环资委法案室主任翟勇在接受记者采访时表示，立法工作正在紧锣密鼓地推进。“经中央批准，土壤污染防治法已经列入十二届全国人大常委会立法规划一类项目，由全国人大环资委负责牵头起草，并向全国人大常委会提请审议。”他介绍说，全国人大环资委已经为此成立了法律草案起草领导小组和工作小组，并制定了工作方案和工作计划。为推进立法工作，全国人大常委会两位副委员长陈昌智、沈跃跃分别带队，全国人大环资委土壤污染防治法起草领导小组组长罗清泉副主任委员等环资委多位组成人员分别陪同，组织环保部、发改委、农业部、国土部等有关部门对山东、辽宁、湖南、河南等地开展调研，广泛听取各方面意见和建议。

民主立法、开门立法的理念正逐渐成为社会的共识，社会各界都在为土壤立法建言献策。中国环境修复产业联盟秘书长高胜达在接受记者采访时表示，建议采取维护环境正义和保证经济利益并重的立法原则。

我国已有大气、水和固体废物等单项法的防治措施，但并未遏止土壤污染的不断产生。这并不是我国独有的现象。经历过严重土壤污染的发达国家都是在其他单项法对土壤污染防治作用甚微的情况下，出台严厉的土壤污染防治法来应对危机。高胜达认为，土壤是90%污染物的最终受体，土壤环境保护法侧重于治理，就能够从根本上防止污染，体现国家发展方式的转变，让潜在污染者不想污染、不能污染、不敢污染。

同时高胜达也指出，“随着工业化和城市化仍在继续的这一国情，使得我国不能照抄照搬发达国家的经验。要用经济发展的眼光看待土壤环境保护，土壤开发利用同保护改善的有机结合非常重要。”他建议，采取维护环境正义和保证经济利益并重的立法原则，水源地污染、严重土壤污染的治理首先考虑环境利益，而一般或不太严重土壤污染的治理以经济利益主导。这样，既体现法律的环境公平理念，又不会对经济发展产生较大影响。

修复标准难产

我国土壤污染修复研究相对较晚，在土壤污染修复领域，耕地土壤污染修复应当列为首选。而在《土壤污染防治法（建议稿）》的草拟过程中，争议较多的是关于土壤环境标准问题，这同时也是影响土壤修复行业发展的最关键因素之一。

农业部环境保护科研监测所副所长、研究员李玉浸表示，关于耕地土壤修复，首要问题是对污染的判断。目前以现行的《土壤环境质量标准》为依据的做法，显然有诸多不足。就农业来讲，首先必须保证食用农产品的质量安全，而判断耕地土壤是否安全，首先应当与污染是否造成农产品超标来考虑，这也是修复标准首先要考虑的问题。遗憾的是，以我国目前《土壤环境质量标准》判断的结果是，超标不等于危害，不超标也不等于没有危害。我国土壤修复行业目前在生命周期中所处的位置仍是产业成长的起步阶段，人员、技术和装备仍处在初期阶段，污染土壤修复技术的研发或应用还处在试验阶段。

参与《土壤污染防治法（建议稿）》起草工作的北京理工大学法学院教授罗丽介绍，这部法律非常重视土壤环境的保护，在基本原则里也规定了保护优先，并制定了专章“土壤环境的保护和改善”，主要根据土地类型做出不同的保护措施，针对不同的情况进行预防性的规定，为避免工业活动中对土壤环境的破坏制定了一些条款，对土地的风险管控进行了明确规定。

当前土壤修复企业已达3000余家，虽然有部分企业在技术上已有一定积累，但从整体角度来说，核心技术和设备，仍多依靠国外引进，这不但拉高了治理成本，在竞争激烈的市场环境下，更限制了土壤修复行业的快速有序发展。

南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心主任林玉锁指出，我国的土壤技术并不少，论文水平在世界范围内也不逊色，但大多只停留在抽屉技术、实验室技术，现场修复技术与工程实践经验十分匮乏，无法真正有效地保证实施效果。

污染土壤修复表现为一个技术问题，但中国环境科学院总工程师李发生在接受采访时多次强调，修复工程的总体设计需要人文美学支撑。李发生指出，“场地修复中的人文问题目前在国内极少被关注。比如修复公司应以承担社会责任的态度去工作，这样许多问题就容易解决了。甚至，我们应该更进一步地去考虑场地修复工作的美学建设、景观恢复问题，采取措施降低能耗等。”让和谐的人文之美与先进的修复技术相结合，恢复土壤的生态原貌。“在这个错综复杂的网络中，哪一个环节出现问题都会令整个事态出现乱象。处理好各利益相关方关系是污染场地修复事业发展的关键所在，也是大的智慧。”

钱是个大问题

土壤污染的整治和管理需要巨大的资金支持。单靠国家财政拨款远远不够，地方政府也不可能拿出大量的资金用于治理污染的土壤。而如果按照“谁污染谁治理”这一环保领域的通行准则去执行，在国内又不太现实。由于大量的污染基本是二三十年以前遗留下来的，有些已经无法找到责任者，即使找到，企业破产或无力承担高额的污染治理项目，治理污染又缺乏良好的收益机制，资金不足的问题成为阻碍行业发展的瓶颈。

据中国人民大学环境金融中心蓝虹教授的研究结果显示：按最低成本技术估算，我国耕地污染土壤修复需求约3.4万亿元，上限可达25万亿元;重金属矿山土壤修复资金需求下限最低0.54万亿元，上限达3.46万亿元;工业污染场地土壤修复需求最低1.06万亿元，上限达9.5万亿元。从估算结果可见，即使选择适合各类污染土壤的最低成本技术，也能最高达38万亿元的资金需求。而2013年我国财政收入为12.9万亿元。

2013年环保产业产值约8000多亿元，土壤修复目前市场规模不到40亿元，尚未达到环保产业的1%。仅达到估算最高资金需求的万分之一，供需之间的差距形成了巨大的资金缺口。“十二五”规划承诺为防治土壤污染投入只有300亿元（48亿美元），但要彻底解决这一问题需要的资金却数以万亿计。

如此巨额修复资金需求，靠任何一方都不可能单独完成付费。但污染者无疑是第一责任主体。但当污染者不明确的污染场地，突发污染场地事故处理中，企业倒闭之后，修复救济费用谁付？

为此，蓝虹教授提出广义的污染者付费理论，主张将污染企业的利益相关方，例如对污染企业进行投资的银行、金融机构、与污染事故发生相关的运输企业、消费者等，该污染责任企业所从属的相关行业，以及政府主体都纳入其中，共同承担污染责任。

有专家建议，国外土壤修复已有较为成熟的模式。譬如，美国在“污染者付费”原则的基础上，通过专业税的征收，建立了规模超过1000亿美元的土壤修复“超级基金”，由其兜底全国范围内的污染场地的修复。

除此之外，金融手段也可以参与其中。银行可以提供项目贷款。“保险公司可以扮演资金提供方的角色，以保险资产管理公司来发放专项贷款，或者投资于项目收益权信托产品等形式支持土壤修复工程，甚至可以直接参与到项目股权中去，既提供资金，又分享收益与风险。同时还可以为污染企业提供环保责任险服务，帮助企业在面临巨额罚款时减轻经营压力。”中华联合保险控股股份有限公司研究所副总经理郝联峰向记者表示。

严峻的土壤污染形势，考验着我们在治理污染方面的决心，而土壤污染治理修复又在测试着我们的智慧。

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微生物技术将成生态修复发展方向

除了传统的化学、植物等修复路径之外，相关土肥专家建议，可以通过农艺手段如增加土壤有机质、施用土壤调理剂、采用生物吸收法等能够钝化、减轻甚至修复大多数的超标土壤。微生物肥料修复土壤的基本原理是在适当的条件（水分、温度、pH值等）下，肥料中的微生物菌群与土壤中原有的有益微生物共同形成优势菌群，促进土壤生态系统中碳、氮、氧等元素的良性循环，从而修复土壤生态环境系统，使生态系统达到新的稳定的平衡。

据了解，以农作物秸秆为主要原材料、以自主研发的FBA微生物群为核心技术的高效、环保型“中农优”有机肥料，施用后可以起到促进植物营养吸收，增强抗逆性，驱避地下害虫，以及调节土壤理化性质，进而能达到改良土壤、增加土壤有机质含量、杜绝农产品中的农药化肥污染、遏制农业生产对土壤及地下水的污染，促进农业增产。北京中农优生态科技产业有限公司董事长侯德成介绍，“中农优”有机肥料除含有氮磷钾和植物必需的微量元素以外，还含有大量有机质、腐植酸、氨基酸、有益微生物，以及针对不同作物的有益元素。由于施用有机微生物肥料后，基本不施用化学肥料和完全杜绝化学农药的使用，因此，从源头上就遏制了对土壤的进一步污染。

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