农村合作金融的立法工作亟待启动

在20多年金融工作实践中，我对农村合作金融工作做了较系统的研究和深入的调研，多次与研究“三农”问题的专家、农村合作金融工作者进行交流，对如何发展农村合作金融，更好地服务“三农”有些粗浅认识。实际工作中感受最为深切的是：合作金融组织法律地位欠缺。目前以农村信用社为主体的合作金融组织，在性质、地位、设立、经营、监管、清算重组及财税货币等方面，只能依照现行的商业银行法规来实施，对合作金融组织服务“三农”形成了诸多困难和阻碍。农村合作金融的立法工作亟待启动。

合作制与农村合作金融的性质和地位

农村合作金融在我国的发展由来已久，从我国的第一家农村信用合作社成立至今，已有80余年的历史。农村合作金融从无到有，从弱到强，已经成为支农主力军。在支持和服务“三农”工作中发挥着不可替代的作用。目前农村信用社的法人机构有8348家。

自1996年中央关于农村金融体制改革的决定之后，对信用社改革的方向基本确定为以股份制改造为其基本方向。但无论从历史还是现实发展情况来看，都不能采取一刀切的办法。各地可根据自己的实际，选择最合适的组织形式。有条件实行股份制改造建立商业银行的可按照相关法规进行规范，没有条件改造为商业金融的，应允许其依照合作组织进行规范。

鉴于农民专业合作社法的出台、合作医疗的建立，中国的合作制度将进入一个新的发展时期。在此背景下，合作金融的法律制度建设成为十分紧迫的工作。

农村合作金融发展的历史和现状

(一)农村合作金融机构是按合作制建立起来的

在我国，很早就形成了不同规模、不同形式、不同名称的合作制经济。在农业生产领域有互助社(合作社)，农村流通领域有供销合作社，农村金融领域就是信用合作社。这三大合作经济组织以自愿、相互信任为基础，以有钱出钱、有物出物、有力出力、合作解决共同存在的生产、生活问题为基本目标。随着社会经济的发展，合作制经济的特点在不断地演变，农村合作金融也经历了多次的体制改革，但合作制的历史性质在大多数的信用社中始终没有摒弃。

(二)农村合作金融是农民自己的银行

农村信用社生于农村，长于农村，入股的社员为农民、农村工商户以及各类经济组织，服务的地域主要在县及县以下，服务的对象主要为农户和涉农企业，天然具有与“三农”的地缘、亲缘关系。成为扎根于农村。贴近于农民，服务于“三农”的金融主力军。实践证明，农村合作金融机构是适应我国农村发展和需求的金融组织，是真正意义上的农民自己的银行。

(三)农村合作金融是我国金融体系的重要组成部分

金融是经济的核心，并伴随着经济的发展而发展。我国已形成商业性金融、政策性金融和农村金融共存的格局。截至2007年9月末，我国银行业金融机构境内本外币资产总额为50.62万亿元，其中农村合作金融机构占据的份额为11％，是居于国有商业银行(54％)和股份商业银行(14％)之后的第三大类金融机构。机构网点遍布城镇乡村，农业贷款占到金融机构农业贷款余额的80％以上，在服务支持“三农”中具有不可替代的地位，在我国的金融体系中也占有重要一席。从国际上看。即便是在发达国家。农村合作金融也依然是其金融体系中的一个重要的组成部分。

为“三农”提供金融服务，始终是农村信用社的办社宗旨，是天然的职责。多年来，农村合作金融机构取得了长足发展，但也还存在着大量的困难和问题：既包括内部管理，如法人治理不完善等，也包括社会金融生态环境亟待改善，更突出的从立法层面提供更好的发展环境等外部问题。应当说，支持农村合作金融就是支持“三农”。所谓支持既包括帮助农村信用社解决历史包袱、提高资产质量，促其改善经营管理、转换经营机制、完善法人治理、增强服务功能等方面，更为重要的是要从最基本制度的层面上，通过立法确立农村合作金融机构的市场经济主体地位，并扶持其健康和可持续发展，促使其进一步发挥金融支农主力军的作用。

农村合作金融立法的必要性

从我国现行农村合作金融的政策文件看。主要问题在于基本是一事一议、以部门政策或规章为主，法律效力层级低，缺乏系统性、稳定性和权威性。

(一)加快农村合作金融立法是明确农村合作金融性质和地位的必然要求

从实践的发展来看，绝大多数信用社仍然具备合作金融的性质。在当前没有法律确立其法定地位和性质的情况下，这些机构就只能按照商业银行的相关规定法规来运行，虽然它们在资本来源、股权结构及治理模式与商业金融相去甚远。

农村合作金融的性质和地位是维系其发展的最为根本的问题，是方向。当前，由于没有法律层面的确认，性质不明、地位不清的问题，已经直接制约了农村合作金融的健康可持续发展。从性质上看，合作制是普惠性的，股份制是盈利性的。从地位上看，合作金融是农村金融的主力军已是不争的事实。但是由于没有明确的法律地位，农村合作金融的现实处境非常尴尬。法律地位的直接体现在于其合法权益却常常受到不应当的侵犯，比如，一些行业部门对农村信用社采取歧视性政策，下发文件或与商业银行联合发文，规定所属系统的资金只能存入商业银行，不能在农村信用社开户，这就不合理地限制了农村合作金融机构的正当权利。

(二)加快农村合作金融立法是建立支持和服务“三农”长效机制的需要

目前，我国仍然是一个农业大国，农业在我国是安天下、稳民心的基础产业和战略产业，农业和农村经济发展需要资金的支持，而资金的来源无非是财政投入、信贷融资、集体投资和农民自筹这四个渠道。但财政对农业投资有限，而政策性金融又有特定规定性，商业金融不可能成为农村金融的主体。这样，解决农村经济发展所需资金的重任就落在了农村合作金融的身上。这就形成了以“一农”扶持“三农”的艰难局面。

尽管近年来国家采取了一系列的优惠扶持政策帮助支持农村信用社改革发展，但是，这些外部扶持政策终究还是短期性的，难以建立有效的服务支持“三农”的长效机制。在这方面可以借鉴美国等国家的做法，美国的《联邦信用社法案》中明确规定，对信用社免征一切税赋。

(三)加快农村合作金融立法是规范农村合作金融机构自身发展的需要

当前，规范农村合作金融发展的首要问题是完善农村合作金融机构的法人治理结构。尽管农村合作金融机构已经参照现代企业制度要求制定了比较完善、科学的社员(代表)大会、理事会、监事会和经营管理层的“三会一层”法人治理制度，但农村信用社的法人治理结构是在按照《公司法》、《商业银行法》的基础上通过制订《农村信用社章程》形成，而非依据适合农村合作金融机构自身管理和发展需要。按农村合作金融法的规定建立起来的。无法形成有效的制衡机制，无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面。

(四)加快农村合作金融立法是健全金融法律体系的需要

根据我国《立法法》第八条规定，涉及基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度的事项只能制定法律。完善的金融法律体系本身也是国家金融事业发展水平高低的重要的标志。近十几年来，随着我国金融立法的实践看，规范商业性金融管理的法律有《中华人民共和国商业银行法》，而作为我国金融体系重要组成部分的农村合作金融，并没有单独的法律，这不仅是对农村合作金融的不公正，事实上也造成了我国金融体系的不完善。

国际经验

从国外农村合作金融立法的实践看，各国为了保护本国的合作金融纷纷设立适合本国国情的合作金融体系，从立法的角度确立了合作金融的法定地位，以明确的法律规范来完善和保护合作金融的发展。

德国1849年在莱茵地区创立了世界上第一个农村信用合作社。先后颁布了《产业及经济合作社法》、《德意志合作银行法》，1976年修改为《德国合作银行法》。

日本1947年颁布了《农业协同组合法》，根据这一法令在全国范围内建立起了农协，并依附于农协成立了数量众多的农村合作金融机构。

美国1916年起，先后通过了《联邦农业贷款法案》，《农业信贷法》，《1987年农业信贷修正案》。等近十个立法法案，从立法的角度保证了美国金融的正常运行。