部级新区的成长难题

政策红利减少，产业发展跟不上，靠卖地的发展没有未来。

10月20日，江西赣江新区在江西南昌挂牌成立。这是全国第18个、中部地区第2个部级新区。

1992年10月11日，上海浦东新区经国务院批准设立，此后至2014年的22年间，只有6个部级新区被批复，而2014年之后的2年时间，一共有12个部级新区设立。此外，还有多个城市正在排队申报部级新区。 上海浦东新区一直是部级新区发展的样本。

部级新区，是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。显而易见，政策红利成为部级新区受追捧的重要原因所在。不过，随着新区的不断增多，政策红利已经摊薄。

“国家最早批复的新区，既给‘牌照’，又给‘车’。青岛西海岸新区批复时，只给的是‘牌照’，没有优惠政策和资金。也就是既没有‘车’，也没有‘油料’。”今年5月，青岛西海岸新区获批两周年时，青岛西海岸新区工委书记王建祥公开表示。

在“部级新区”的概念下，卖地建城成为了快速拉动板块热度的方式，南京江北新区成立后，房价坐地上涨，成交与认购量均有大幅攀升。然而并非所有新区都能消化这样的利好，2015年全国17个部级新区排名中，排名第一的滨海新区GDP是最后一名贵安新区的155倍，有些新区，特别是在中西部地区正在吞咽高库存的“苦果”，沦为“鬼城”。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌告诉《财经国家周刊》记者，设立部级新区，比如上海浦东新区和天津滨海新区，在推动城市经济发展、促进老城区的经济要素向新区转移、改善城市布局、带动周边区域发展方面确实发挥了很大作用。

“但也不能否认部级新区发展过程中存在的一些问题。部级新区政策红利在减少，新区发展出现发展不均衡、示范作用发挥不充分等问题，甚至也有一些新区在发展过程中偏离了新区设立的初衷。”宋迎昌表示。

很显然，新设立的新区如何克服“红利依赖症”，这是它们共同面对的成长难题。

只有“城”没有“产”

近期，因为媒体的报道，兰州新区因为“空城”卷入舆论漩涡，而这也引起了社会对部级新区发展模式的广泛争议。

兰州新区管委党政办一位工作人员向《财经国家周刊》坦陈，兰州新区“空城”现象的确存在，新区产业基础薄弱，起步条件比较差，成长需要长期的努力。目前新区正在加大招商力度，拓展电子信息、水性材料、光电制造、大数据、现代物流、文化旅游等六大产业链。

兰州新区是国家2012年8月设立的第五个部级新区，定位是要成为西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区，带动甘肃及周边地区发展、深入推进西部大开发、促进我国向西开放。

在宋迎昌看来，兰州新区地处西部欠发达地区，缺少产业基础，也是人口流失较多的区域，要形成产业集聚、人气旺盛的势头，就要付出更多的努力，花费更多的成本，而且不是短时间内能够完成的。不论产业还是人口，引进比较困难。纯粹造城，城是建起来了，缺少产业，也很难发展起来。

国家发改委对于部级新区在发展过程出现的问题，曾经在去年的《关于促进部级新区健康发展的指导意见》中指出，部分新区不同程度存在着规划执行不严、土地等资源节约集约利用程度不高、产业竞争力不强、体制机制创新不足等问题。

天津滨海新区一位官员告诉《财经国家周刊》记者，“空城”、“鬼城”的成因，主要就是产业没跟上。光有“城”而没有“产”。没有产业只是建有好楼也是没有意义的。产城不融合，由于仅仅发展了房地产，而没有产业，没有就业岗位，吸引不来人才，缺少人员流动。

在部分受访官员看来，近些年明显感觉新区政策红利在减少。新区政策相对趋同，比如京津冀协同发展、创建自贸区、国家自主创新示范区和“一带一路”等相关政策利好，都带有普惠特点。

宋迎昌表示，目前部级新区所能享受到的红利，主要是在国家争取项目支持上占有一定优势。而其他的固定成本也不会因为新区而改变。比如物流成本、基础设施建设等成本，一点也不少。眼下，政策红利减少，仅仅靠政策来推动新区发展是比较难的。

不能急于求成

青岛西海岸新区一家海洋生物企业负责人告诉《财经国家周刊》记者，部级新区的红利在企业方面也没有体现出来。起码青岛西海岸新区成立这两年来他们没有享受到多少优惠政策，感觉土地、人工、水费等仍然耗费巨大，样样成本都比较高。反倒是他们在江苏盐城的另一个制造基地，尽管不是部级新区，但是税收和土地政策都享受到了优惠。

上述负责人告诉《财经国家周刊》记者，西海岸新区政府对企业很重视，但是部级新区的政策红利减少，企业获得的红利自然就少。因为地方优惠政策落地需要资金，眼下地方政府负担重，也没有钱让优惠政策落地。

自1992年上海浦东新区作为第一个部级新区成立，1994年天津滨海新区作为第二个部级新区成立，此后，新区设立工作停止了16年。2010年再次启动，之后设立的新区数目6年激增了16个。截至2016年6月，我国已设立上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区等共18个部级新区。

目前还有很多城市已经提出了设立新区的构想，要打造部级新区，比如武汉光谷新区、郑州郑东新区、江西昌九新区、沈阳沈北新区、石家庄正定新区、南宁五象新区等，这些城市都期盼跻身部级新区行列。

宋迎昌认为，部级新区的成长要进行科学论证，要科学决策，不能急于求成。没有经过科学决策，把大量宝贵的资源和社会财富浪费在不断设立的新区上面，政府权力也很容易过度膨胀。另外，需要强调的是，部级新区并不能成为税收和政策洼地，关键还在于如何推进产业协同，强化比较优势，推动产业一体化发展。