试论优化城市旅游规划的措施

摘要：城市规划中必不可少的一个重要组成部分就是城市旅游规划。城市旅游作为当今旅游的主要构成，对整个旅游产业的发展有举足轻重的作用。合理的、科学的规划是城市旅游发展的有效前提。当前城市旅游规划的实施现状不容乐观，制约着城市旅游的发展。研究优化城市旅游规划的措施是当前城市旅游发展的迫切要求。本文在概述城市旅游规划的含义及其发展的基础上，通过分析城市旅游规划的中存在的问题，探讨了优化城市旅游规划的措施，以期为城市旅游规划提供参考。

关键词：城市规划；旅游规划；问题；优化措施

前?言

随着社会经济的不断发展，城市旅游业也处在不断发展的过程中，近年来，城市旅游在发展古城中呈现出布局雷同、千城一面的特征，没有挖掘出城市旅游的地域文化特色，这都是由于城市旅游规划不合理造成的。城市旅游的实质是对现代城市文明的向往和追求，为了促进城市旅游产业的发展，合理规划城市旅游，探寻城市规划制定的科学方式和对策，有利于城市旅游产业的平稳发展。如何优化城市旅游规划是当前城市旅游规划关注的重要课题。因此，研究优化城市旅游规划的措施具有十分重要的现实意义。鉴于此，笔者对优化城市旅游规划的措施进行了初步探讨。

一.城市规划与城市旅游规划的关系

城市旅游的迅猛发展，迫切需要城市旅游规划来指导，为理清城市规划与旅游规划的关系，下文将在从城市规划与城市旅游规划内涵和协调城市规划与城市旅游规划的关系两个方面，重点探讨城市规划和城市旅游规划的关系。

（一）城市规划与城市旅游规划的内涵

城市规划是一门综合性规划， 它是在城市这个特定空间内的实体性控制与建设规划，它通过对城市发展的宏观调控，使城市在纷繁复杂的关系中系统地、合理地发展，以期达到最大的经济效益、社会效益和环境效益。城市规划是在宏观上对城市进行的战略部署，从整体上对城市进行的规划。城市规划的实施是具有法律权威性的，实施城市规划是城市发展的客观要求。为达到最大城市总效（最大的经济效益、社会效益和环境效益），科学合理地进行城市规划，可以使城市在纷繁复杂的关系中系统、合理地发展。在城市规划中，以城市内部发展为主，侧重点在城市居民利益要求上。而城市旅游规划是城市规划的一部分，侧重点在城市旅游方面，城市旅游规划是为了满足旅游者对城市的要求，对城市旅游资源进行分析的基础上，对城市旅游进行的规划与设计，城市旅游规划的服务对象主要是旅游者。在进行城市旅游规划中，科学性是城市旅游规划的第一要务，城市旅游规划表现出三个方面的特征，一是目的地规划，二是目的性规划，三是目标性规划。其中，目的地规划包括对城市旅游路线和景区的规划，以及旅游基础设施建设等多方面的综合属性。目的性规划是指城市旅游发展的目的、方向、指导思想，离开目的性，城市旅游规划就失去了实用性。目标性是指旅游业发展的目标和指标，城市旅游的目标性，体现了城市旅游发展的定位，要与城市的承载力相适应。

（二）协调城市规划与城市旅游规划的关系

城市旅游规划是城市旅游发展规划以及发展城市旅游的基本依据。城市规划和城市旅游规划之间关系是相互依赖、相互适应的。协调城市规划与城市旅游规划的关系，对于城市的发展具有十分重要的意义。在城市规划方面，鉴于城市规划作为指导和控制城市发展的综合性规划的优势，应借助城市规划去弥补城市旅游相关规划由于其部门性、依托性和关联性特征而产生的实践问题，以此来确定城市旅游的性质（主体和形象）和发展目标，保证旅游用地的开发合理性，确保城市旅游的各项专项规划的现实性，协调城市旅游发展与其他方面发展的关系。城市旅游规划是城市规划的重要组成部分，合理安排城市旅游发展的诸要素，从而有效地避免城市旅游发展的盲目与无序状态，实现城市旅游的发展目标与城市社会、经济、生态目标的协调与统一。此外，在协调城市规划与城市旅游规划的关系上，还要把握好两个方面的内容，一方面，城市规划必须考虑城市旅游规划的要求，因为城市旅游规划可以一定程度上弥补城市规划的不足。另一方面，为保证城市土地合理开发利用及其正常经营活动，协调城市规划与城市旅游规划的关系，已经成为管理城市的基本依据。由此可见，只有将城市旅游规划纳入城市规划的体系，城市规划才能发挥更大的实际作用。

二.城市旅游规划的中存在的问题

目前，城市旅游规划的实施还存在着诸多亟待解决的问题，这些问题主要表现在城市旅游规划中旅游部门协调规划不力、旅游规划缺乏法律保障和难以与传统规划相适应三个方面，其具体内容如下：

（一）旅游部门协调规划不力

旅游部门协调规划不力，是当前城市旅游规划的实施面临的困境之一。在城市旅游规划中，规划内容的复杂性决定了旅游部门不能独立进行实施。总的来说，旅游业设计的领域和范围非常广，而旅游部门在协调旅游规划方面的能力极其有限，由旅游部门去协调的各相关部门，在一定程度上制约了旅游规划的实施。另外，在城市旅游规划中，规划资源往往受多头管理，这样也给旅游部门协调规划造成了不便。目前，很多旅游资源分散在各个部门手中，多头管理师的旅游规划的很多内容没有办法产生实效。

（二）旅游规划缺乏法律保障

在城市旅游规划中，旅游规划缺乏法律保障，也影响着城市旅游规划的实施。就目前而言，现有的有关旅游规划实施和管理的法律法规还很不健全，使得旅游规划缺乏法律保障。具体而言，目前只有《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划通则》，这两部法规分别由国家旅游局和国家质量监督检验检疫总局颁布，且属于部门立法，层级效力较低，法律的威慑力不大。面对环境保护、文物保护、风景名胜区保护、等相关方面的平级甚至高一个层级的法律法规，一旦与之发生冲突和不协调，这两部法规能够发挥出来的作用实在是非常有限的。

（三）难以与传统规划相适应

现有的城市旅游规划难以与传统的规划相适应，也是困扰城市旅游规划实施的重要因素。对城市规划部门而言，缺乏对旅游规划的重视，使得现有的旅游规划无法得到有效实施。在城市的基础设施配套上，与传统的规划没有进行有效衔接，也没有考虑到城市旅游者的相关需求，旅游规划很难在城市总体规划中找到自己适合的指标与位置。加之旅游规划与城市规划在人员学术背景上的差异，也为旅游规划在规划的内容和数据上造成诸多不便之处，以上这些很难通过规划协调来帮助旅游规划的实施。

三.优化城市旅游规划的措施

为进一步完善旅游规划，促进旅游规划更好地实施，针对上述旅游规划的实施困境，城市旅游规划的实施要则，可以从加大旅游部门协调力度、提高旅游规划法律效应和建立旅游规划统筹机构三个方面入手，下文将逐一进行分析。

（一）加大旅游部门协调力度

由于旅游规划是一个需要多部门合作参与实施的，加大旅游部门协调力度是促进城市旅游规划实施的有效途径之一。城市规划是在城市这个特定空间内的实体性控制与建设规划，旅游规划要得到有效的实施，必须与城市规划相适应，这就需要旅游部门加大协调力度，促进城市规划和旅游规划的协调发展。在协调方式上，旅游规划和城市规划协调的方式可以分为两种，一种是主动式协调；另一种是被动式协调。其中，主动式协调是指在编制阶段城市规划和旅游规划就相互协调，相辅相成。而被动式协调则是指城市规划和旅游规划各自完成编制后，两者出现矛盾和冲突后再进行协调。

（二）提高旅游规划法律效应

为了让旅游规划的实施做到有法可依，提高旅游规划的法律效应势在必行。提高旅游规划的法律效应，可以制定《旅游规划条例》或《旅游规划管理办法》，通过出台与旅游规划相关的法律法规，弥补旅游规划相关法律缺乏的现状。与此同时，提高旅游法规的法律效应，还可以在一定程度上防止规划实施过程中旅游规划被领导者随主观意志修改的行为。因此，提高旅游法规法律效应，在城市规划中，增加旅游规划的部分内容，尽快完善现有的旅游规划相关法律，这样不仅有助于城市旅游规划的有效实施，而且还有助于城市旅游的内容规范化，为城市旅游规划的制定提供支撑和保障作用。

（三）建立旅游规划统筹机构

建立旅游规划统筹机构，有利于城市旅游规划的实施。在城市旅游规划的实施中，应建立起强有力的工作机构，进一步落实各部门的工作职责，如成立更高级别的旅游委员会，统一领导和分层管理相结合的旅游管理新体制，以改变旅游业体制部门分割、多头管理的现状。旅游委员会作为旅游规划实施的主要机构，由旅游委员会负责委托制定城市旅游发展战略， 以良好的旅游资源为依托，以丰厚的历史文化为载体，负责相关工作的综合协调，组织协调城市旅游环境和基础设施、旅游交通、商贸购物、住宿、旅游文化娱乐等各类资源的整合、优化配置与规划指导， 旅游规划统筹机构的建立，可以很好地协调旅游规划所需的资源以及规划实施所需的各种力量，保证旅游规划的有效实施。

四. 结语

总之，城市旅游规划是城市旅游的重要部分，城市旅游规划的实施具有长期性和复杂性，在进行城市旅游规划的过程中，必须以科学的发展观为指导，结合城市旅游的实际情况，加大旅游部门协调力度、提高旅游规划法律效应和建立旅游规划统筹机构，不断探索实施城市旅游规划的有效路径，因地制宜地采取措施发展城市旅游只有这样，才能为城市旅游规划的制定提供支撑和保障，进而促进城市旅游又好又快地发展。

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