试论我国旅游管理体制现状与改制措施

【摘要】其二,我国的旅游产品主要以风景、文物、文化为主,这些产品分散在全国各地,在行政建制上分别隶属文物、园林、文化等部门。由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束...

摘要:文章着重分析了我国旅游管理体制的现状及引发的问题,并在此基础上提出了我国旅游管理体制的基本构架和具体措施。

关键词:旅游管理 现状 措施

时下,我国旅游业飞速发展,但我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。可以说,旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾,已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。

一、旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在两个方面

其一,在旅游业发展之初,我国众多的观光型旅游产品对西方游客产生了强大的吸引力,进而对我国的旅游接待体系构成了较大的需求压力。对此,我们按照“五个一起上”的方针,鼓励各行各业都来办旅游,旅游业的行政壁垒被突破。同时,卖方市场条件下旅游业较高的利润率也吸引了各个行业的投资者,他们的经营行为和运作方式已经明显的具有市场化和社会化的倾向。但迄今为止,与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未建立,没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引发了恶性竞争,破坏了市场秩序,严重损害了旅游业的整体利益。

其二,我国的旅游产品主要以风景、文物、文化为主,这些产品分散在全国各地,在行政建制上分别隶属文物、园林、文化等部门。由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段,行业管理和行政约束的能企业管理力很弱,出现了很多管理上的空白点。加上利益关系和地方保护主义的影响,许多产品或景区被人为分割,旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重,旅游资源的统筹发和旅游产品的整体设计难以进行,多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体竞争力下降,行业风险也大大增加。

为此,我们必须及早构建既适应旅游业特点,又符合我国实情的旅游管理体制。根据旅游产业综合性、关联性和边缘性较强的特点,必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。具体来说,这些机构应当具备以下职能:能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调,能够将核心旅游企业和相关游企业组织起来并实行统一的行业管理,能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合,能够推动跨地区、跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建,能够对旅游产品进行整体宣传和集中促销,能够引导观光、休闲、娱乐和专项旅游同步发展,能够使我国旅游业早日迈上大旅游、大产业和大市场的坦途。

二、按照以上原则,我国旅游管理体制的基本构架和具体措施如下

1、全国旅游管理机构

国家旅游工作领导小组。国家旅游工作领导小组是国家最高的旅游决策和综合协调机构,由主管旅游国务院副总理担任组长,国家旅游局、国家民航总局等相关部门的负责人任小组成员。国家旅游工作领导小组的基本职能是:根据国家的有关方针、政策和法规,调节旅游供求矛盾,协调各部门、各行业之间的关系,为旅游业的发展创造良好的外部环境,决定旅游业的发展方向、发展道路和发展目标。国家旅游局。国家旅游局是国务院的直属部门,代表中央政府管理全国的旅游业,其基本职能是:运用行政、经济和法律手段对旅游济活动进行组织、指挥和监督,提出并执行有关旅游业的方针、政策和法规,制定旅游业的发展战略、远景规划、年度计划和具体的管理办法,负责旅游业的行业管理,运筹旅游业的发展资金,引导大型旅游项目的开发和运营,控制旅游企业的生产经营活动,优化旅游产审批、评比、审计和培训工作。

2、地方旅游管理机构

省旅游管理委员会。根据一些省区改革旅游管理体制的经验和做法,以上海市为代表的旅游管理委员会是比较符合我国旅游业特点的一种模式。按照上海模式,旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门,旅游管理委员会由本省主要领导任主任,旅游局和相关局的负责人任副主任或委员,下设有关能处室及咨询机构。旅游管理委员会的基本职责是:决定本省旅游业的发展战略并监督实施,决定或审批重要的旅游项目并监督实施,处理旅游活动中出现或涉及的重大问题,提出解决意见并监督有关部门执行,协调各地区、各部门之间的关系,保证旅游业的顺利发展。各省、市、自治区可以根据本地区旅游资源或旅游产品的类型,组织有关部门构建旅游管理委员会,为本地区旅游业的发展提供相应的制度保障。

3、旅游企业的管理体制

旅游企业的管理体制是我国旅游管理体制的重要组成部分,根据我国经济改革的目标和旅游企业的特点,旅游企业管理体制的理想模式可以概括为现代企业制度和企业集团化。旅游企业要建立现代企业制度并实行集团化经营,这是由旅游产业的特点决定的。由于单项旅游产品以一定地域内的自然景观和人文景观为依托,这些景观既难以移动,也不能替代,若按某条线路或某种方式将各单项旅游产品组合起来,必然要跨越地域障碍。旅游活动是一项综合性的消费活动,集吃、住、行、游、购、娱为一体,若要满足旅游者的各种需求,众多行业或部门只有联合起来,冲破行业或部门的界限才行。以上两点决定了旅游业必然是一个社会化、市场化程度很高的综合性产业,也决定了旅游企业必须建立现代企业制度并走集团化之路现代企业制度主要是指产权明晰、责权利相统一、自主经营、自负盈亏、运行规范的股份制企业或股份公司,它们是现代企业制度的基本模式。旅游企业特别是大中型国有旅游企业都应当实行股份制改造,逐步建立股份公司式的现代企业制度。随着旅游经济活动的迅猛发展,旅游业的竞争日趋激烈,旅游企业的集团化趋势我国也日益明显。

综上所述,我国正处于计划经济向市场经济转变的过渡时期,迫切需要政府发挥宏观指导作用和调控职能。旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大的产业,尤其需要政府的介入。但是,由于我国旅游管理体制的相对滞后,使得政府行为异化或弱化,严重阻碍了我国旅游业的健康发展。因此,迫切需要改革现行的旅游管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为,发挥政府的各项职能。我们相信,随着我国社会主义市场经济体制的建立,随着我国旅游管理体制的改革,我国旅游产业的综合实力一定会大大提高,向世界旅游强国迈进的宏伟目标也一定能够如期实现。

参考文献:

[1]郝索,旅游经济新论,西北大学出版社,1999.

[2]白永秀、郝索等,旅游企业管理研究,世界图书出版西安公司,1999.