对经济欠发达地区农村基础设施建设的思考

［摘 要］ 经济欠发达地区农村基础设施建设往往也比较落后。农户经济能力不足，缺乏投资热情，组织、协调工作困难，财政投入不够，决策机制不科学等是造成经济欠发达地区农村基础设施建设相对滞后的主要原因。加强农村基础设施建设，对于加快经济欠发达地区经济发展，改善农民生产和生活条件具有重要意义。本文通过分析影响农村基础设施建设的因素，探讨了加强经济欠发达地区农村基础设施建设的对策。

［关键词］ 欠发达地区 基础设施建设 影响因素 对策

农村基础设施是农村经济和社会发展的前提和基础，也是统筹城乡发展，全面实现小康社会的重要保障。中共中央国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中，把加快农村基础设施建设，作为建设社会主义新农村的一项重要内容。改革开放以来，袁州区农村经济和社会发展取得了巨大成就，农民生活水平总体上有了很大提高，农村基础设施建设也不断加强。全区共有乡镇22个，村民委员会282个，截止2006年，通汽车的村有275个，通自来水的村122个，通电的村275个，通电话的村259个，通广播的村131个。但相对于周边地区而言，袁州区农村基础设施建设仍然比较滞后。如村庄道路硬化比例少，住房建设缺乏规划，农田水利设施常年失修，还有少数村庄不通电，等等。袁州区作为一个经济欠发达地区和传统的农业区，要巩固农业的基础地位，全面实现农村小康，加强基础设施建设显得尤为重要。

一、充分认识加强农村基础设施建设的重要意义

农村基础设施建设是农村现代化的重要任务和标志之一，是一项涉及农村方方面面的复杂的系统工程，必须从战略的高度加以认识，调动全社会的力量，形成推进农村基础设施建设的合力。

（一）加强农村基础设施建设，可以改善农民的生产生活条件和提高政府威信。

农村基础设施建设惠及每一个村民，是一项功在当今、利在后世，得民心、顺民意的人心工程。随着农村经济的发展和人民生活水平的提高，农民迫切希望改变农村基础设施建设落后的面貌，改善自身的生存环境，提高生活的质量。加强农村基础设施建设，既能为农村经济发展创造良好的基础条件，又可以改善农民的生产生活环境。它是各级政府义不容辞的责任，也是实践“三个代表”重要思想的具体体现。同时，在完善农村基础设施条件的过程中，干部真心诚意地为群众办实事、好事，又可以赢得群众的好评，有利于改善政府形象，进一步密切党群、干群关系，增强村级组织的凝聚力和号召力。

（二）加强农村基础设施建设，是开拓市场、扩大内需和促进经济增长的重要举措。

扩大内需，关键在于启动农村这个大市场。而农村大市场的形成,一靠增加农民收入，二靠农村基础设施的完善。近年来，有这样一种倾向，即一提到开拓农村市场,大家就把眼睛盯在了农民对冰箱、电视、电话等家用电器的需求上。当然，这些也是农村市场需求的重要组成部分，但不是最重要的，更不是全部。经济欠发达地区农民对于道路、住房、自来水、取暖、烧饭等问题的关心和追求比起对家用电器的需求来说更重要，也更迫切。加强农村基础设施建设，不仅可以直接拉动本地区投资需求的增长，还有利于改善农村的消费环境，扩大农民的消费需求，从而促进经济增长。

（三）加强农村基础设施建设，是提高农业综合生产能力的根本措施。

袁州区农业基础相对脆弱，主要是指农业的基础设施在总体上还很薄弱，少数地方还是靠天吃饭，抵御自然灾害的能力还不强。搞好农村基础设施建设，才能巩固和提高粮食生产能力，为调整和优化农业结构提供更大的回旋余地，才能为发展优质高效农业创造必要的物质基础和良好的生产条件

二、影响当前袁州区农村基础设施建设的主要因素

（一）广大农户经济能力有限，且缺乏投资热情。

农村基础设施建设所需资金数额大，且投资回报的周期长，相当部分的投资要经过几年甚至几十年才能得到回收补偿。因此，投资主体必须具备较强的经济实力。对单个农户来讲，由于经营规模小，资金积累能力弱，根本无力承担高额的投资所需资金。如2006年，袁州区农村居民人均纯收入为3489元，但扣除生活消费支出后所剩无几。

近年来，袁州区农民家庭收入来源趋向多元化，农业收入在农户家庭总收入中的比重下降。2005年，农村住户人均现金收入4490.97元，其中第一产业现金收入仅为1835.70元，非农收入比重不断增长。农田基本建设状况对家庭收入影响较小，小规模农户对农田基本建设的兴趣淡化。还有一些非农收入丰厚且稳定的家庭，干脆让土地抛荒。在人均土地资源较多的乡镇，或是没有外出劳力的家庭，尽管农田基本建设状况对家庭收入影响较大，但由于农产品价格连续多年走低，成本居高不下，农业所占收入少，同样对农田基本建设投入缺乏足够的动力。这两年农副产品价格开始大幅上扬，但增加的利润大部分为流通环节所消耗，农民所得实惠有限，多数农户还是觉得从事农业产业收入偏低，不如外出务工，因而不愿对农田基本建设加大投入。特别对超出自身受益范围的农田基本建设多有抵触情绪，认为是增加了他们的负担。

（二）在农村基础设施建设中，组织、协作工作难以进行。

水利、道路、学校等农村基础设施既有公共性，又有利益的不对称性。在具体建设实施过程中，劳动力的抽调、任务的分配、资金的分担很难做到绝对公正。乡与乡、村与村、农户与农户之间存在相互推诿、观望的现象，把农民组织起来矛盾多多，困难重重。由于青壮年劳动力外流，甚至有部分农村家庭举家外出，这给农村劳动力的组织和使用带来极大困难。2006年，袁州区乡村从业人员345261人（全区户籍人口共100.96万，其中劳动力413043人），农林牧副渔从业人员205405人，其他都在工业、建筑业、交通运输等非农产业，外出离乡从业人员93358人，占乡村从业人员比例达27％。既便对于无法投工投劳的农户允许其以资代劳，款项的收取也存在一定的难度。有的公益项目即使村民大会通过，也因难以组织人力、物力和财力而迟迟不得动工。在近两年的新农村建设过程中，各地充分发挥农民投身新农村建设的积极性，农村公益事业采用“一事一议”筹资筹劳来解决。但由于农民的承受能力有限，经济实力存在差异，村级组织要把农民真正组织起来筹资筹劳也很困难。

（三）农村税费改革，减少了乡镇财政收入，影响了对农村基础设施建设的投入。

从1983年在全国推行乡镇政府、建立乡镇财政以后，为实现对农业生产提供基础设施的公共服务目的，乡镇政府通过收取乡统筹、乡镇道路建设费和集资等方式筹集资金，以及利用义务工和劳动积累工方式进行农田水利基本建设、整修道路、购置生产性固定资产等农业基础设施建设。通过这种非财政筹资方式使农业生产条件有了一定程度的改善，农业生产能力有了提高，为农业生产发展和农民收入的提高奠定了基础。

税费改革后，国家取消了村提留、乡统筹。面向农民收取的行政事业性收费、政府性基金和乡镇道路建设费也随之取消，乡镇道路建设资金要求列入财政预算，村级道路的修建则可通过农村“一事一议”筹资筹劳方式来解决，同时改革了村提留征收办法。这些政策的改变，使乡镇财政出现了缺口，大部分乡镇财政难以为继，上级转移支付资金又与农业基础设施实际所需资金相去甚远。在人员经费存在严重缺口的情况下，乡镇要挤出一块资金用于农村基础设施建设也不太现实。

（四）决策机制缺乏科学性。

农村各种基础设施建设从立项到实施往往是由各级政府官员决策的，而政府官员也是“理性经济人”，也追求自身效用最大化，“预算最大化”成为其效用函数。因而决策很难使政府官员的偏好与农民的偏好相一致,导致基础设施建设效率损失。同时农民又很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为，各级政府必然会在自身利益的驱动下做有利于自己的制度安排，提供反映自身偏好的公共基础设施。政府主导的政策决策容易导致符合官员偏好的公共基础设施供给过剩，而农民迫切需求的公共基础设施则供给不足。

此外，现阶段欠发达地区的农民希望利用实用性的公共基础设施早日脱贫，这造成农村公共基础设施建设理念存在一定的扭曲。如一些贫困地区的建设支出“急功近利”，缺乏统筹规划，结构优化意识较差，往往热衷于投资新建项目，而不愿投资维修存量项目；改田不改土，治水不治山；重田轻路或重路轻田；重生产设施轻流通设施；忽视节水节能工程和环保生态工程；忽视教育、文化、卫生设施，等等。这种不合理性需要用公共财政的规范加以约束,从而提高欠发达地区农村基础设施建设的科学性。

三、加强欠发达地区农村基础设施建设的对策

农村基础设施建设是农村现代化的重要任务和标志之一，是一项涉及到农村方方面面的复杂的系统工程，必须从战略的高度来认识其重要性，调动全社会的力量,形成推进农村基础设施建设的氛围和合力，扎扎实实地做好这项工作。

（一）建立和完善农村基础设施建设资金的投入新机制。

1.加大政府对农村基础设施建设的投入力度。建设社会主义新农村是一种政府主导型的社会发展战略模式，政府的主导作用具体体现在对农村总体发展规划和政策的制定以及适当的财政投入等方面。按照中央要求，要将财政性建设资金向农村倾斜，下决心调整国民收入分配格局，特别是调整政府建设资金的投向和结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变。各级政府要按照“三个高于”“三个加快”的要求，自觉转变管理和服务职能，更多地关注和支持农村，把工作重心逐步转向农村，把掌握着的资源更多地投向农村，把基础设施建设重点转向农村，在制定发展规划、安排建设项目、增加资金投入时都要向农村倾斜。

2.建立农村基础设施建设的多元投入机制。通过整合社会各方面的力量，共同参与农村基础设施建设。农民是新农村建设的主体，要充分调动广大农民群众的积极性，激发他们通过自己的辛勤劳动来改善自身的生产生活条件。同时，政府要通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公共设施建设投工投劳。要加快建立全社会参与的激励机制，鼓励各种社会力量参与农村基础设施建设，努力营造全社会关心、支持、促进农村基础设施建设的良好氛围。

（二）加强对农村基础设施建设的组织和领导。

在资源配置市场化、利益主体多元化时期，开展农田基本建设和公共设施建设，必然要走投入主体多元化、建设和营运社会化之路，这样就会不可避免地出现一些新情况和新问题。因此，必须加强对农村基础设施建设的组织和领导，一是加大宣传教育力度，增强村民和投入主体的全局意识、协作意识和发展意识；二是科学规划，认真组织实施。坚持统筹兼顾，不管是水利、农田、道路项目，还是教育、文化、卫生项目，都要注意配套性、可行性和发展性。要制订切实可行的建设规划，有计划、有步骤地组织实施，防止重复建设、盲目改造，注意保护群众的积极性；三是加强协调。综合运用思想政治工作手段、行政手段、法律手段、经济利益等手段，搞好协调，形成合力；四是加强资金管理。对财政下拨资金、公共设施营运收益，要实行专户管理，做到专款专用，防止挪用。同时加强对项目资金使用情况的监督，增加透明度，增强干群之间、投入主体之间的信赖度、依存度，促进共同发展。

（三）加强农村基础设施建设要注重实效。

中央在提出建设社会主义新农村战略时，已充分考虑到我国东、中、西部发展的差距，明确了因地制宜、量力而行的原则。袁州区也同样存在发展差异，发达村镇和欠发达村镇之间差距明显。因此，农村基础设施建设也要立足于本地实际，不搞一刀切，设置有差别的指标和时间进度。农村基础设施建设要充分尊重农民的意愿，广泛听取他们的意见，科学民主决策。要从解决农民需求最迫切、受益最直接的方面入手，每年重点抓好几件农村基础设施建设实事工程，逐年分步推进。农村基础设施建设要注重实效，不搞形象工程，要让农民在农村基础设施建设中真正得到实惠，力争早日实现建设社会主义新农村的宏伟目标。

参考文献：

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