浅谈地方行政立法中公众参与的意义

摘要：地方行政立法是我国立法体制中重要的组成部分，随着我国法律体系的不断完善，各地方政府对立法质量提出了越来越高的要求。让公众参与地方行政立法，不仅增强了法律制度的科学性、合理性和可操作性，同时也体现了地方行政的民主化。然而，公众参与地方行政立法在制度上还不是很完善，在实践中仍然有待发展和提高。所以，对公众参与地方行政立法的研究具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：地方行政立法；公众参与

一、公众参与地方行政立法的相关概念

（一）行政立法

行政立法是一个学理上的概念，而并非法律上的专门术语。所谓行政立法，从动态的层面上说是指行政机关根据法定权限并按法定程序制定行政法规和行政规章的活动；静态意义上，行政立法主要是指行政机关根据法定权限并按照法定程序制定的行政法规和行政规章。行政立法的主体是国家行政机关，行政立法要在法律规定的权限和范围内进行，其法律效力要低于宪法和法律。

（二）地方行政立法

相对于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有权限的地方行政机关根据法定权限并按照法定程序制定行政规章的活动及其结果。地方行政立法是构成国家立法体系的重要组成部分，根据《立法法》中对于地方行政立法的有关规定指出，有立法权限的地方行政机关包括省、自治区、直辖市的人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府。其主体不仅包括较大市以上的地方人大及其常委会，还包括较大的市以上的人民政府。

（三）公众参与地方行政立法

公众参与地方行政立法是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定本辖区行政法律规范时，政府公开相关立法信息，社会公众在获得这些信息后自愿平等地参与到地方政府立法活动中，通过与地方政府的交流互动从而对地方行政立法活动产生影响的行为。公众参与地方行政立法是社会公众与地方政府互动决定地方行政立法的过程。公众参与地方行政立法中的公众，不仅指的是排除了通过制度安排进入到公共机关而成为权力行使者，参与地方行政立法活动的专家和学者以外的自然人，还包括法人组织。这些非政府组织在地方立法的活动中起到了越来越大的作用。

二、公众参与地方行政立法的理论基础

（一）人民原则

人民从字面上理解为人民拥有的国家权力。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”党的十三大报告指出“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主”。关于人民的问题，在不同的国家有着不同的规定，公众参与行政立法是人民原则在行政法领域中的延伸，是保证行政立法合法性的重要条件。地方行政立法中的公众参与凸显了人民当家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科学化。

（二）行政法学中的“控权论”思想

有权力的存在，就有权力被滥用的可能性。所以，权力需要控制。“控权论”的基本思想是行政法在调整行政主体与行政相对人的关系时，其重点是控制行政主体的权力，保护行政相对人权益免受行政权力滥用的侵害。而行政立法权作为行政权力中最为特殊的一种权力更应该加以控制。对行政权力的控制，一方面政府要接受立法机关的委任立法权，并且在立法过程中拥有自由裁量权。另一方面立法机关要对行政机关立法进行控制，社会也要对政府的自由裁量权进行监督。公众监督行政立法就要参与到行政立法过程之中。行政法权作为控制和规范行政权力的专门法律，必须要得到有效的规制，否则，由其产生的法规和规范的合法性就会受到怀疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政机关也必须要在同公民进行广泛讨论，接受民意的情况下进行行政立法。只有广泛的听取民意，才能增强行政立法的合法性和可行性。

（三）正当法律程序原则

正当法律程序原则是指“行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等”。只有程序正义才能出现公正的结果。公众有表达自身利益和愿望、参与立法过程或是影响立法结果等通过合理的途径参与立法活动的权利。所以行政立法活动要公开化和透明化，允许公众自由平等的参与到行政立法活动中来。只有这样才能够使行政立法的结果得到公众的认可并自觉的遵守，提高行政法律法规的可执行度。

三、公众参与地方行政立法的重要意义

随着我国社会主义法制体系的不断完善，立法质量的提高问题越来越受到重视。公众可以通过各种途径和方式参与到行政立法的过程中来，使立法质量得到了提高，进一步增强了法律制度的科学性和合理性。这种让公众参与到地方行政立法中来的举措，充分体现了人民的民利，得到了各级立法机关的普遍认同，具有重要的现实意义。

（一）是实现依法治国，保障地方行政立法科学性和可行性的重要途径

依法治国是社会主义现代化法治国家治国的基本方略，是社会文明和进步的重要标志，是一切国家机关所不能违背的基本原则。党的宗旨是全心全意为人民服务，所以国家法律的制定要充分表达人民的意愿，规章的建立要给予公众表达自己意愿的各种渠道，充分考虑不同群体的利益要求，广泛征求社会各阶层和群体的意见和建议，使公众感受到自己是国家的主人，是法律规范制定的主体。由于立法的结果是征求了社会不同阶层的意见和建议，由此基础上产生的立法是符合公众的需要的，所以这才能够使公众更加的信服，也会因此而更加自觉的遵守和执行。

公众参与地方行政立法同时也为行政立法的科学性，合理性和可行性提供了依据和保障。由于行政立法过程征得了社会公众的意愿和要求，体现了公众参与权力，所以，在总结和归纳群众意愿基础之上建立的法律法规必然会得到公众的信任和支持，从而获得其应有的权威性。这样才能够在执法的过程中得到公众的拥护和支持，由此提高法律法规的科学性和可行性。如果在行政立法的过程中不征求群众的意愿和要求，那么，地方行政立法的过程中就很可能由于本位利益的考虑或者是受到立法工作人员个人的好恶而出现偏差，从而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最终影响到地方行政立法的科学性。