浅谈WTO机制与世界农产品贸易保护

一、 自由贸易体制下的农产品贸易保护

世界贸易组织（WTO）及之前的关贸总协定（GATT）对初级产品确立了一些例外规定，大多数农产品均被认定为初级产品，农产品贸易实际上一直没有被有效地纳入自由贸易体制中。因此，作为国际贸易自由化规则的例外，尽管农业部门的保护措施极为广泛，农产品贸易在受到经济增长、收入提高和饮食改善等因素的推动下，仍保持了较长时间的平稳增长，并无激烈的贸易冲突。上世纪七十年代以后，由于发展中国家剧烈的人口膨胀、部分国家农业政策的失误、频发的自然灾害以及全球性的通货膨胀等诸多因素，导致了对食品进口需求的增加和农产品供给价格的上涨，由此引发的对长期食品短缺的预测，从而刺激了各进出口国增加生产，促进了国际农产品市场竞争新格局的形成：不但欧共体作为奶制品、食糖、谷物、以及肉类的主要出口方而崛起，许多发展中国家的农产品出口实力也明显增强。与此同时，缔约方在农产品贸易中实施的非关税壁垒措施日益加强，加剧了世界农产品市场的混乱，各国农产品贸易战频繁发生。

有鉴于此，关贸总协定东京回合首次考虑制定农产品贸易体制，通过多边贸易谈判来改革各国国内农业政策。但谈判无法协调有关农产品国际管理的性质和目的上的分歧意见，对农产品贸易进行管理的努力进展不大。美国提出了包括限制欧共体共同农业政策在内的贸易自由化，以扩大其农产品的出口；欧共体则要求通过强化商品协定来稳定农产品贸易，并拒绝就共同农业政策这一基础进行谈判；日本也不愿意开放大米市场；而一些出口农产品的发展中国家和地区都希望通过谈判改善其出口产品的市场准入条件，以及在有利的价格条件下稳定贸易环境以保障外汇收入。因此，缔约各方没有就谷物贸易自由化达成协议，仅仅是最低限度达成了协调某些非主要农产品的国际协定，即牛肉和奶制品的贸易协定。东京回合未能解决农产品贸易中的诸如关税壁垒、数量限制和补贴等根本问题。各国政府继续奉行农产品贸易的传统体制安排，努力与竞争者达成双边市场分享协议，并使用高额补贴来维持其农产品贸易份额。

近30年来，在世界农产品市场不景气，补贴战不断升级和贸易保护成本加重的背景下，各国消除农产品贸易保护的呼声也越来越高。乌拉圭回合专门设立农产品贸易议题，确定了改善市场进入条件和竞争条件的目标，试图从根本上解决农产品贸易自由化问题，并在1993年底，经各成员方的妥协（主要是美国与当时的欧共体）达成了农产品协议。一直以来，造成美欧之间农产品贸易关系日益紧张的焦点在于双边贸易的利益冲突及在第三国市场的销路竞争。欧共体对谷物的高保护政策使美国谷物产品在欧共体的销量减少，也促使欧共体保护其它农业部门。美国赞成欧共体的一体化，但并不真正接受关税同盟原则和共同农业政策。作为对欧共体出口政策的报复，美国《1988年农业法案》协调了国内农业收入、价格政策及农业贸易政策，使其国内支持价格基本等于世界市场价格，大幅提升了其农产品的国际竞争力。事实上，尽管美国与欧共体通过讨价还价最终达成了妥协，原则上同意将农业纳入国际多边贸易体系的框架下，但导致农产品贸易冲突和摩擦的因素仍没有得到根本解决。

从WTO农业政策的执行情况来看，各成员国的承诺很难与实际执行划等号。由于确定的基期的关税水平较高，农产品总体关税实际下降幅度不大，国内市场扶持的各项政策不但没有下降，反而有所上升。美国１９９６年的公平法案把国内扶持政策大多转换为“绿箱政策”，按原产量将直接与产量挂钩的扶持转为对农业和农民的直接扶持；欧盟１９９９年农业政策改革则减少了对国内价格的直接支持的“黄箱”政策，转为对耕种面积和存栏头数补贴的“蓝箱”政策。1999年欧盟的出口补贴仍达到55亿欧元，占世界总补贴量的85％。

二、对农产品贸易保护政策盛行的理论分析

不同时期、不同经济发展国家往往采取不同的贸易政策。即使在自由贸易为主流的全球背景下，基于维护本国产业利益的考虑，贸易保护政策也经常大行其道。农产品的贸易保护历史悠久，在多边贸易体制中享有特殊地位，更有着其独特的原因。

第一，为保障国家安全的自给自足。在国家战略意义上，一国的生存依赖于食品的获取通道。由于灾害、战争和瘟疫等。饥荒在历史上总是周期性地不断发生。在短缺时期，由于其它的国家会采取出口限制以优先保证国内的食品供应，因此，一国从别国进口食品的通道常被封闭。于是，自给自足，保障国民基本生产需要便成为农产品贸易保护的重要理由。即使是那些依照比较成本优势原则，原本大多数甚至全部农产品应由进口来满足的国家，从维护国家安全的角度，也必须维持低效率的国内农业生产。

第二，保持稳定并增加农民收入。由于易受气候等不可预期自然因素影响，农产品的供给缺乏弹性，价格波动相比较其它商品要更大一些。农民的土地、设备和服务等成本是相对固定的，而农产品价格的不稳定则直接导致了农民的收入极不稳定。与资本和劳动力不同，土地具有不可转移性，绝大多数土地除了生产农产品之外别无它用，当农民的收入主要来自农业时，对农产品的保护因为直接关系农民的生存而显得尤为必要。为了防止歉收造成的大量农民破产和失业，保护生产者利益，避免食物供应总量波动带来民众恐慌和政局不稳，国家必须通过进口限制或其他手段来稳定国内市场农产品价格，维护农民的既得利益。

第三，工业化经济发展对农业生产与贸易带来的影响。农产品贸易保护与一国经济发展水平密切相关。随着工业化经济增长进程中农业地位的变化，决定一国农业保护程度的因素主要是农业的比较优势、农业占整个经济的份额以及农产品与制成品之间的国际贸易条件。

工业化进程中的资本增长和技术发展使工业生产的机会成本下降，而农业生产的机会成本会相对上升，其比较优势也就随着工业劳动生产率提高而逐步丧失。而且，对本国农产品进行保护还需具备一个基本条件，即实现工业化后，农业在一国经济中的比重和农民占人口的比例降到较低的水平。所以，尽管保护方式和程度不同，但几乎所有的发达国家都对农产品实行保护。发展中国家也从经济发展初期的歧视农业向经济发达阶段的偏爱农业转变，从向农业征税转为对农业补贴。

第四，从政治经济学的角度对农业保护政策的解释。西方国家按区域划分的选举制度给予了农民相对较大的政治权力和地位。政治家为使其当政机会最大化迫切需要获得农业利益集团的政治支持，作为换取选票的筹码，他们往往偏向于实施贸易保护。一般来说，利益集团越小，保护主义者也就越具有个人政治参与的动力。由于工业化以后，农业变成了少数派，在政治上具有良好的组织能力，这样农产品贸易保护便成为农业利益团体有效游说的结果。

根据农业保护的成本与收益分析，农产品生产者及利益集团是贸易保护的最大受益者，但是其收入的增加是以大量的社会利益损失为成本的。这些贸易保护成本包括：国内补贴、出口补贴和购买剩余产品等措施带来的巨额预算支出，消费者购买更为昂贵食品的成本以及资源投向并不存在比较优势的农业部门所带来的资源配置效率损失等等。

三、WTO农业谈判的进程及主要成果

为了改变从前由“丛林法则”主导的混乱的国际贸易环境，1986年开始的乌拉圭回合谈判首次将农业列为主要谈判内容。在四个主要谈判方：美国、欧共体、凯恩斯集团和日本的参与下，经过数年的艰苦谈判，终于取得了突破性成果，达成了《农业协定》以及相关的《SPS协定》和《TBT协定》等。《农业协定》的内容共包括21项条款和5个附件，从市场准入、国内支持和出口竞争，这三大核心问题方面对成员国政府执行的农业和贸易政策进行了限制和规定。主要包括各成员国农产品关税削减进程和依据是否扭曲农产品生产与贸易，对各类补贴予以“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”的分类，以及按农产品出口实绩提供补贴的规定。

乌拉圭回合在农业谈判问题上取得的重大突破，在WTO的整个发展历程中都意义非凡。《农业协定》将法律的原则最终运用到农业方面，用有效的争端解决机制支撑起具有可操作性的有效原则，将农业真正纳入了多边贸易体制的有效管理。但正如欧盟农业专员Franz Fischler所说：“不要忘记政治是可能性的艺术，改革是一场马拉松而非短跑冲刺”，乌拉圭回合取得的成果只是迈出了贸易自由化的第一步，它还存在着很多局限和不足，例如：对如食品援助、出口信用担保、国家出口企业等其他形式的出口补贴并没有真正意义上的约束；削减20%的国内支持意义比较有限，而且还进一步被“基础年份（1986-88）”、“最小化”和“蓝箱”例外条款所削弱；市场准入方面收获很少，关税化进程最终导致关税税率配额的扩大，额外的关税配额经常受到抑制等等。

在国际农产品贸易自由化的渐进过程中，乌拉圭回合既是一个良好的开端，又遗留下了颇多遗憾。因此，WTO各成员国对下一步的多哈议程给予了更多的期望，提出了更高的要求。新一轮谈判提出了所谓“多哈授权”的目标，即：实质性改善市场准入，实质性削减扭曲贸易的国内支持和逐步取消出口补贴。与乌拉圭回合相比，多哈议程中参与博弈的各力量方呈现出更多元化的特点。除老牌的美国、欧盟、20国协调组、凯恩斯集团之外，发展中国家成员的作用显著增强，谈判格局发生了很大的变化。目前所谓的“金砖四国”中除俄罗斯外，巴西、印度和中国，都在谈判中体现出较大的影响力。

作为一个加入WTO时间不长的新成员，中国积极全面参与新一轮农业谈判，迅速成为了一支不可忽视的新生力量。鉴于自身的特殊国情，中国提出了攻守兼顾的总体立场，得到了一大批发展中国家的肯定和支持。中国主张：新一轮农业谈判要按照公平竞争的原则，消除贸易壁垒，减少农业保护，提高发展中国家成员的市场准入机会，促进农产品公平贸易；要充分考虑发展中国家成员和最不发达国家成员的农业发展实际和需要，保证谈判结果在体现各方利益的基础上实现总体平衡。

2003年3月，谈判模式错过了最终期限；9月，坎昆会议失败；2004年8月，提出“July Package”《多哈工作计划》框架协议；2005年12月，香港第六届部长级会议提出“香港宣言”；2006年7月，未能按预期达成全面模式，谈判被迫无限期中止，11月，在美国和欧盟的积极努力下，谈判技术性讨论又悄然恢复。据最新报道，欧盟和美国计划共同努力在2008年初之前完成多哈谈判，双方将坚持大幅农业改革计划，并为发展中国家提供更多市场准入机会，多哈回合的胜利曙光似乎已经显现。虽然，多哈谈判一波三折，进展缓慢，但这只是由各成员国农业发展水平和竞争力取向相去甚远，谈判立场的分歧很难弥合造成的，并不代表全球贸易自由化的大趋势有所改变。目前，全球正在掀起一场广泛建立区域性经济合作的热潮，越来越多的自贸区正在被筹备建立。2006年向WTO通报的自贸区多达13个，美国在2002年之前参与的自贸区谈判只有2个，现在有15个；欧盟也从多边贸易谈判为主转向自贸协定谈判，准备与部分亚洲国家商谈自又贸易协定。日本在亚洲后来居上，制定了东亚经济合作设想，分别与东盟、韩国、海合会国家等进行谈判。印度推动实施南亚自贸协定，加快与东盟自贸区谈判，并积极回应与日本建立自贸区。迄今，中国正在建设的自贸区已达11个，涉及28个国家和地区。在全球贸易自由化的大趋势下，世界农产品自由贸易必将进入一个新阶段。