村级民主治理“七字诀”工作模式的个案分析

[摘 要]基层的实践创造是民主治理实质性推进的重要源泉。“谈、问、议、管、办、督、评”的“七字诀”工作模式是湖北省沙洋县在村级民主治理实践中总结出来的，是群众谈事、干部问事、集中议事、民主管事、高效办事、跟踪督事、公开评事这“七事”制度的高度概括。该工作模式是政治制度化、制度运行标准化的有益探索，既具有现实可行性，亦具有良好的运行绩效支撑，值得深入总结经验和推广应用。

[关键词]村级民主治理；“七字诀”工作模式；政策启示

[中图分类号]D422 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）04 ― 0095 ― 03

在基层民主建设、农村公共服务体系建设和大力发展现代农业与集体经营的现实背景下，如何有效发挥农民的主体性和创造性，让农民与新农村一起动起来，是农村基层建设面临的一大难点问题。湖北省沙洋县探索的“七字诀”工作模式具体指“谈、问、议、管、办、督、评”，是群众谈事、干部问事、集中议事、民主管事、高效办事、跟踪督事、公开评事这“七事”制度的高度概括。沙洋县针对村务公开上搞“笼统”和避重就轻、村级管理中不经村民代表会议讨论就少数人说了算、甚至在“三资”处置中暗箱操作以躲避监督等问题，在寿庙村提出的“七字诀”工作模式的基础上，不断加以总结完善，逐渐形成了一个日趋完善的村级民主治理工作模式，通过前期示范带动后逐步在沙洋县内全面推广。2009年12月，沙洋县出台《关于全面推行村级民主管理“七事”制度的实施意见》，还将“七字诀”具体细化为《村民主恳谈制度》、《村两委干部问事制度》、《重大村务民主决策程序》、《村民主理财八字合章制度》等17项工作制度，并制定了“七字诀”工作法流程图，村民可以从流程图上直观地了解自己在该工作模式中应享有的知情权、参与权、决策权、监督权，使村民自治得到有序开展，同时还将“七字诀”涉及的相关制度和村务公开民主管理方面的相关文件编印成《沙洋县基层民主政治建设资料汇编》小册子，下发至278个村（社区），指导村级民主治理工作。本文以寿庙村这一典型个案为基础进行深入探析。

一 、“七字诀”工作模式的现实可行性

首先，模式简单、概括、全面、易行。该模式将繁琐的、全面的七事制度简要的概括为七个字，非常简洁、明了、朗朗上口，村干部和群众都觉得通俗易懂，容易记住。该模式所包含的内容涉及民主治理的方方面面，可操作性强。它既能让称职的村干部都有能力按其要求来贯彻执行并承担自己的责任，能为群众提供多元化的交流平台，使他们更容易和更方便快捷地与村干部沟通交流，及时向村两委反映他们遇到的问题，亦有利于群众对村干部的工作进行有力的监督，真正发挥民主在村庄治理中的作用。

第二，模式逻辑性强，步步深入，环环相扣，缺一不可。每一个步骤都是民主治理不可或缺的有机组成部分。“群众谈事”为群众提供了一个与村干部直接对话的平台。将每个月5号明确规定为民主恳谈日，同时也是党员学习日，无论是党员还是村干部都要聚集到一起学习，因而是一个很好的群众向干部反映问题以及干部了解群众生活的的契机。借助这个机会来收集民意，既节约了时间，也减少了成本。“干部问事”提倡干部的主动性，主动收集群众的意见和关心他们遇到的问题，悉心听取民意，聆听他们的心声；主动关心群众，让他们深刻的感受到村干部对村中事务的热情。“问事制度”要求村干部做到“把事情问清、把原因摸清、把群众要求理清”。村干部按照责任分工，分别联系村民小组、党员和困难群众，主动问事，开展结对帮扶等，帮助群众解决实际困难。村干部人均一册问事本，做好问事记录，定期交流和检查，并作为年度考核的重要依据。“集中议事”集中体现了村级民主管理。一个村的事情由少数人来决定，那不叫民主。村中集体的事务如果能够在广大村民的参与下进行，那么这项事务肯定会得到广大村民的支持，民主的作用也就能够发挥出来了。“民主管事”让村民不仅参与到村级事务中，而且让他们自己来管理，非常好地践行了村民自治的精神与内涵。让村民来管理村中的事务，并行使监督权，进一步体现了民主，践行了村民自治。“高效办事”认为光民主不行，还要有效率。当然效率的民主嵌入需要有效监督的配合。监督了还要进行总结反思，因此最后一事即“公开评事”。由党员代表进行评议，特别是民主测评，村两委干部每半年向党员群众代表做一次述职述廉。这对提高服务能力、转变工作作风起到了一定的促进作用。“七事”制度将村中事务精炼为一个闭合环上的七个结点，环环相扣，缺一不可，构建了一套全面、完整、概括、可行、实用、有逻辑性的封闭循环的一个村级民主治理工作模式。

第三，以群众为中心，处处为民着想。“七字诀”处处体现民意，以群众为中心，以为人民服务为宗旨，事事关心群众，帮助困难群众解决生活中的各种实际问题。“群众谈事”，为群众提供一个交流平台。“干部问事”，干部主动关心群众的生活，帮助群众解决实际的困难。“集中议事”，尊重群众的意见，让群众参与到村级民主治理的各项公共事务中来，让群众有真正的发言权。“民主管事”，让群众来自治，自我管理，自我监督，真正的当家作主，共同治理好村庄的各项事务。这些都极大的发挥了群众的智慧，让群众广泛的参与到村庄事务的治理当中，体现了村民的主人翁地位，打破了村干部说了算的陋习。强调村庄民主治理中村民的主体性地位，极大地激发了群众的创造性和参与热情，吸引更多的群众参与到村庄事务的治理中，从而焕发了村级民主治理的生命力。

二、“七字诀”工作模式的运行绩效

首先，村民参与民主选举和民主管理的热情提高。访谈得知，寿庙村每次召开村民大会，参与村干部选举的人数都超过了仍居住在家的村民总数的80%以上。该村村民2480人，外出打工村民有700-800人，仍居住在家的村民1000多人，每次参加选举投票的选举人数都能超过一千人。这一数据足以体现该村村民对参与民主治理的热情。在民主管理方面，采取了一系列措施，让村民参与到村庄事务的管理中，真正享有民利。如民主理财方面，规定每个月最后一个周五为民主理财日，村组每张财务凭证必须经8个理财小组成员分别盖上“民”、“主”、“理”、“财”、“同”、“意”、“开”、“支”印章后，方可到镇农村“双代管”中心审核入账。这样村民就能实质性参与到村级财务的管理与监督中，清楚知道村里集体资产的收支，让群众心理都有一个明白账。仅2009年村民主理财小组就审减8张条据，为集体减少不必要开支2670元，村民们高兴地说“只要是理财小组盖了章的，我们一百个放心”。

第二，村民的民主监督力度加强。民主监督是民主治理的前提和保障。集中议事、民主管事、跟踪督事、公开评事，不仅使村务公开得到了进一步加强，而且还加大了群众对村务的监督力度。每次的村级重大事务都会事先召开村委会、党员会议、村民代表会议，然后召开群众大会，不漏一个环节，确保了村务公开的实施。2008年，该村5组在全体村民讨论通过后将组级林场进行分户管理，收回资金1.2万元用来改善组级公路。在修建公路的过程中，有3名村民代表参与监督村两委与石料厂就用料规格和价格的商议。工程结束后，由小组代表和村民验收同意签字后交村理财小组审批。这些程序使民主监督落到了实处。

第三，村民整体收入水平提高。实行“七字诀”工作模式以来，寿庙村基层民主的环境得到进一步优化，村民遇到的各种问题基本都能得到很好的解决，使越来越多的村民倾注在勤劳致富上，整体收入水平有很大的提高。村里的养殖业已呈现良好的发展势头，养殖农户户平均增收3万元左右。其中，养猪专业户近百户，年生猪出栏近万头，年创经济收入300多万元。村中的龙虾养殖、猪鱼立体养殖也得到了较快发展。种植业方面，也由过去单一的水稻种植发展到金针菇种植等，种植农户户均增收1万元以上。

第四，村庄更加和谐稳定。寿庙村实行“七字诀”工作模式以后，该模式的内涵与理念已深深嵌入到干部和村民的心中，社会风气明显好转，社会治安发案率由以前的高发案率转为无发案率，并且近5年无一例案件发生。该模式为村民提供了一个较好的与干部沟通的平台。村民有事找干部，能够表达自己的心声，能够让干部充分履行他们的责任，因而没有必要通过这种方式来解决面临的问题。该村的干部秉着“七字诀”工作模式的理念，积极主动为群众办事，以为人民服务为宗旨，将群众的利益放在了很重要的位置，关心群众的生活，主动了解民情，得到了村民的普遍认可，从而使村庄更加和谐稳定。

第五，干群关系改善，村民满意度提升。通过干部问事，村两委成员秉着用心做事、多办实事、善办好事的宗旨，实行干部责任分工，包组、包农户，经常联系村民小组长、村民代表、党员、困难群众，主动向群众问事，定期走访群众，集中询问，定点联系等多种方式，了解他们在生产生活中的困难和思想动态，帮助群众解决困难，干群关系不断改善，村民满意度亦不断提升。村干部每人都有一本问事本，做好问事记录，定期交流和检查，并作为年度考核的重要依据。该村七组群众郭家洪因老伴中风，生活不能自理，养女又不在身边，自己患病住院后，村支书多次上门看望，并向镇合管办和民政办及时反应情况，亲自帮助办理住院手续，解决了医药费用，让郭家洪一家感激不尽。

三、“七字诀”工作模式的政策启示

“七字诀”工作模式是民主治理的一个新思路，为民主治理创新提供了有益的启示。纯粹理论的创新有时候是很难的，而建立在实践基础上的理论创新更有其价值。该村级民主治理实践创新的政策启示如下：

首先，要不断推进政治制度化和制度运行标准化，为村级民主治理提供保障。按照比较政治学的理论，在一个政治制度化程度较高的政治体系中，民众可以通过各种制度化渠道参与政治和表达利益诉求，实现自己的政治愿望，从而有效地保证政治稳定。相反在制度化程度较低的政治体系中，政府的统治能力停留在较低的水平上，不能为民众提供畅通的参与渠道，更不能容纳和疏导体制外的政治参与，民众的上访和暴力抵抗必然导致政治参与的无序扩大，而政治参与的无序扩大必然会带来政治不稳定。〔1〕制度运行标准化亦会影响村级民主治理的有序发展。“七字诀”工作模式提出以后，相关的配套制度逐步完善，使其生存基础越来越牢固，整个模式也朝着系统化、体制化的方向迈进，这也是其强大生命力必不可少的养分。制度建设不但保证了村级民主治理各项工作的有序、有效实施，也保障了村级民主治理成果的群众检验和共享，提升其对社会公平的增益度。

第二，要加强干群对话交流平台建设，为村级民主治理建构骨架。民主治理需要良好的、畅通的沟通平台这一基础性骨架。沟通是通过人的主观努力，使社会有机体之间、各种社会关系之间、人与人之间相互了解，从而达到相互协调，使社会矛盾通过一种融洽的方式得以解决，减少摩擦和对抗，从而减少社会前进的阻力。〔2〕唯有沟通使一个群体共同思维、观察与行动。〔3〕构建一个对话沟通的平台，能够促进干部与群众之间更好的交流与互动，增强彼此的了解与互动，减少干群矛盾，更好的化解危机与冲突，促进村庄的和谐发展。缺少持续的、通用的和非正式的沟通渠道就意味着在发现问题和处理危机方面所用的时间会更长。〔4〕“七字诀”工作模式通过“民主恳谈日”这一沟通平台，为村民和干部之间提供了一个沟通平台，并将其作为一种制度来遵守，简单易行，却贵在制度化、标准化的坚持。

第三，要培育村民的主体性意识和参与能力，为村级民主治理输送新鲜血液。群众是民主治理必不可少的，并且支持着民主治理的发展，就像新鲜的血液流淌在每一个角落，发挥着它应有的作用。让群众广泛参与民主治理，不仅提高他们的理性思维和培育他们的公共精神，有利于达成地方共识，提高村庄凝聚力和战斗力。给群众发言权，公开的讨论有利于群体之间的相互理解，加强群体之间的沟通。群众的积极参与增进了他们对公共事务以及民主的理解，有利于消除干部与群众之间的隔阂与矛盾，减少了他们的不满情绪。民主政治的核心问题是人民的政治参与，人民的参与过程是实现民主的根本途径。因此，积极鼓励公民的政治参与，将是贯穿中国所有政治改革的一条主线。〔5〕并不是说一个更强调参与的体制本身就能够祛除我们社会里所有的不公平，而是说低度参与和社会不公平是如此的相互蕴涵，一个更公平的、更人道的社会需要一种更强调参与的政治体制。〔6〕民主的核心就是自治原则，自治原则要求全体公民都有权参与公共事务。〔7〕“七字诀”工作模式非常注重群众的参与，把群众的利益放在首要的位置，给予群众充分的话语权，让群众参与民主治理，收集群众的智慧，让群众来监督，这一点对村级民主治理的发展是至关重要的，也是不可或缺的。

第四，要提高效率，彰显民主治理的活力。提高民主治理过程中的办事效率不仅能够大大提高群众的满意度，同时也能实现新公共管理理论中政府治理的价值目标。尽管在民主治理中学术界的主流观点认为民主与效率难以统一、相互冲突、难以兼得，属于“二元悖反关系”。但是新公共管理理论兴起后效率至上的弊端日益显现。有效率的民主才能充分显示其活力和生命力，而效率亦可从民主中寻获支持。〔8〕越来越多的学者也用实证案例证明了在治理中民主与效率是可以统一的、协调的。“七字诀”工作模式将提高效率放在了重要位置，其取得的成效也显示了效率对村级民主治理的价值，有利于确保村级民主治理的可持续。

第五，要加强监督，保障民主治理高效运行。民主监督是为了防止个别利益危害整体利益，维护村庄正常治理秩序，实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施 〔9〕。有力的监督是民主治理发展的保障。“七字诀”工作模式通过跟踪督事、公开评事来加大民主治理的监督力度，保障民主治理创新实践的顺利完成。只有做好监督工作才能得到人民的认同以及社会的认同，群众才会更加积极的参与到民主治理的事务中去，群众的满意度也会大大提升，促进民主治理的工作也能得以改进，民主治理的效率得以提高，从而最大限度的发挥制度的约束作用。总之，有力的监督保证了村级民主治理工作模式的高效运行，使制度规定的各项工作能够顺利完成，真正有效地发挥民主治理的作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 科恩.论民主〔M〕.北京：商务印书馆，1994：11-39.

〔2〕 包心鉴.论社会沟通与政治沟通〔J〕.江西社会科学，1990，（01）：132.

〔3〕 Karl W. Deutsch. The Nerves of Government 〔M〕. Free Press of Glencoe，1963：77.

〔4〕 斯蒂芬・戈德史密斯，威廉・G.埃格斯.网络化治理公共部门的新形态〔M〕.孙迎春，译.北京： 北京大学出版社，2008 ：40.

〔5〕 俞可平.思想解放与政治进步〔J〕.新华文摘，2007，（22）.

〔6〕 C. B.Macpherson. The Life and Tmes of LiberalDemocracy〔M〕.Oxford：Oxford University Press，1977：94.

〔7〕 戴维・赫尔德.民主的模式〔M〕.北京：中央编译出版社，1998：406.

〔8〕 吴春梅，石绍成. 民主与效率：冲突抑或协调――基于湘西乾村村庄治理实践的实证分析〔J〕. 中国农村观察，2011，（03）：13-23.

〔9〕卢福营.农民分化过程中的村治〔M〕.海南：南方出版社，2000：178.〔责任编辑：史焕翔〕