中国主体功能区划的理论基础及战略意义

【摘 要】我国“十一五”规划纲要首次明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”主体功能区划作为未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远和实质的影响，本文旨在探讨主体功能区划的理论基础及战略意义。

【关键词】主体功能区划；理论基础；战略意义

1 主体功能区的内涵

功能区是功能区是指基于不同区域的自然条件、资源禀赋、经济社会发展现状及发展潜力等，将特定区域确定为特定功能定位类型的一种空间单元[1]。主体功能区是国家“十一五”规划纲要[2]率先提出的一个新概念，主体功能区不同于过去划分的综合经济区，它属于一种典型的经济类型区。主体功能区是按照其在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，不同主体功能区所承担的主体功能定位和发展方向是不同的。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区划是编制空间规划、优化空间布局的重要前提，具有基础性的特征，是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体，是依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑生态功能和经济社会发展方向的区划。它从区域空间开发适宜性的角度，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元的过程。确定不同的功能区定位，采取不同的区域开发模式，是我国落实科学发展观、保持以人为中心的社会经济发展和以生态环境为中心的自然之间协调发展的重要手段和长期政策[3]。

2 主体功能区建设的理论探索

2.1 功能区的重要性及创新性

我国一直把区域发展战略的制定与实施作为国家发展总体战略的重要组成部分，在推进现代化建设中发挥了重要作用[4]。但同发达国家相比，我国在空间发展的有序性方面，仍存在着显著的差距[5]。主体功能区的新提法意味着我国政府政策模式的转变，意味着我国区域发展和区域合作的导向变化。这说明我国区域发展战略更加科学性、合理性。主体功能能区将成为政府进行宏观调控的新途径。它作为未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远实质的影响。主体功能区建设有利于缩小区域发展差距，实现经济发展和人民生活水平的协调。主体功能区划体系构建初步设想为国家级和省级两级。省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面职能。

2.2 主体功能区划影响因素

主体功能区划影响因素有：资源禀赋、生态状况、环境容量、区位特征、现有开发密度、人口集聚状况、经济结构特点、参与国际分工程度和经济社会发展方向等。其中，最关键的是要认真进行生态功能和资源环境承载能力的分析评价，现有开发密度和可持续发展能力的分析评价，经济社会发展方向和发展潜力的分析评价。

2.3 主体功能区划的标准与指标体系

主体功能区划分的标准和指标体系是主体功能区研究的重点，是主体功能区具体实施的依据。由中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准，省级政府制定划分省一级主体功能区的不同标准。

2.4 主体功能区的分类政策设计

从中央的角度看，中央和省级政府在主体功能区的分类政策设计上承担的职责是不同的。中央政府应制定切实可行的分类配套政策措施，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，共同形成国家级主体功能区的分类政策体系，省级政府负责制定和实施针对省级主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须要符合国家级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计的灵活性和自主性。

3 主体功能区划的实施

3.1 分析评价

全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：一是资源环境承载能力，二是现有开发密度，三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

3.2 确定主体功能区

在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

4 主体功能区划的战略意义

4.1 推进形成主体功能区，实现可持续发展

主体功能区划的推进，使得全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位。不同的主体功能区，将施以不同的产业政策和政绩考核体系，这对中国未来的发展具有重大战略意义，它将有利于缩小地区间差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展。

4.2 推进形成主体功能区，促进区域合理开发

主体功能区划打破了传统的区域经济发展思维与发展模式，体现了以人为本谋发展的根本理念[5]。主体功能区划，可以使原本不规范开发的区域，有了合理明确的开发路线。使原本杂乱无章的各类经济开发区得到治理和改进，并且改善各区域之间的差异。形成主体功能区，就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性。

4.3 推进形成主体功能区，实现人口、经济、资源环境协调发展

我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。实现这一目标，就要继续支持欠发达地区因地制宜地发展经济；就要引导发展条件欠缺和人口超载地区的人口转移；同时，对欠发达地区要加大财政转移支付力度，提高当地人均财政收入。保障那里的人民群众享受均等化的公共服务并与全国同步不断提高水平。限制开发绝不等于限制发展，开发是指大规模工业化和城镇化的建设活动，限制或禁止开发是限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。

4.4 推进形成主体功能区，增强区域调控能力

推进形成土体功能区，可以解决我国区域发展中很多还没有得到根本解决的问题，实现区域协调发展，增强区域调控能力。推进形成主体功能区，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定主体功能定位，明确开发方向，更好的对区域进行调控，管制区域开发强度，规范区域开发秩序，完善区域开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的新一代空间开发格局。

5 小结

主体功能区形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性和地域分异规律[5]。全国主体功能区划，能充分调动发挥不同地区各自功能中的“主体”功能，提高空间利用效率，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有序有度开发，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，促进人口、经济、资源、环境的空间均衡。

参考文献：

[1] 刘艳芳.经济地理学[M].北京：科学出版社，2006：126-127.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划

纲要[EB/OL]：2008-11-23.

[3] 张莉，冯德显.河南省主体功能区划分的主导因素研究[J].地域研究与开发，2007，26（2）：30-34.

[4] 樊杰，曹忠祥，张文忠等.中国西部开发战略创新的经济地理学理论基础[J].地理学报，2001，56（6）：711-720.

[5] 樊杰.我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007，62（4）：339-350.