浅谈如何搞好城乡建设用地增减挂钩工作

摘 要:城乡建设用地增减挂钩是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，具体地讲是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。

关键词：耕地保护 综合整治 科学用地 合理布局 统筹发展 土地利用总体规划

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-038-02

近年来，随着我国经济快速发展，各类建设项目用地大幅增加，尤其是工业项目用地。由于交通条件、地理位置、经济基础等各种原因，这些项目用地主要都集中在城镇周边，几乎没有什么项目在偏远乡村选址。这样一来，使得城镇周边的大量优质耕地被占用。尽管各地开展农村土地开发整理，有效地促进了耕地保护，但随着可开发整理的土地资源的日益枯竭，我们守住18亿亩耕地这条红线的任务越来越艰巨。为此，中央及时出台了城乡建设用地增减挂钩的政策。城乡建设用地增减挂钩是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，具体地讲是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。通过科学实施城乡建设用地增减挂钩，不仅可以有效地缓解用地压力，促进经济的发展，而且有力地支持了新农村建设，走出一条依法管地、科学用地、合理布局、和谐发展的新路子。城乡建设用地增减挂钩，解决了耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列难点问题。

为了使城乡建设用地增减挂钩真正成为得民心、惠民生、合民意的仁政工程，笔者认为应当做好以下几方面工作：

一、以城乡统筹发展和促进农业现代化为导向，不断增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件，从根本上切实维护农民权益

1.不断优化城乡用地结构，加强农村基础设施和公共服务设施建设，提高节约集约用地水平，促进城乡统筹发展。

2.始终坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，推动农业发展和农业现代化，促进新农村建设和城镇化发展；要在增加耕地数量的同时努力提高耕地质量，促进农业产业结构调整，提高农业集约化水平。

3.严格按照有利生产、方便生活、改善环境的原则，以农田整治为重点，立足提高高产稳产基本农田比重，进一步改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效、农村发展。通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，充分发挥其经济、社会、生态综合效益。

4.必须把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持依法推动、群众自愿、统筹兼顾、因地制宜。要依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意。

二、以土地利用总体规划为依据，坚持科学规划和合理布局的原则，稳步推进城乡建设用地增减挂钩工作

1.要依据土地利用总体规划，统筹安排农民新居、城镇发展等土地整治活动，合理设置建新、拆旧项目区，确保项目区内建设用地总量有减少、布局更合理，耕地面积有增加、质量有提高，实现以城带乡、以工补农，城乡统筹发展的目标。要坚决扭转在城乡建设用地增减挂钩中重建新、轻拆旧、重城镇、轻农村、单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，坚决纠正少数地方突破土地利用年度计划控制、片面追求增加城镇建设用地指标等偏差，坚决制止实施过程中脱离发展实际、侵害群众利益等各类违法违规行为。

2.在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入城乡建设用地增减挂钩。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等“搭车”行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。

3.要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排城乡建设用地增减挂钩的规模、布局和时序。必须符合土地利用总体规划和土地整治规划，纳入土地利用年度计划。

4.要与地方经济社会发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，遵循城镇发展规律，区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。涉及农村拆迁安置的新居建设，应该为农民提供多种建房选择，保持农村特色和风貌，保护具有历史文化和景观价值的传统建筑。要尊重农民意愿并考虑农民实际承受能力，防止不顾条件盲目推进、大拆大建。

5.开展城乡建设用地增减挂钩，必须举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见。涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展城乡建设用地增减挂钩。必须按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。要明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定级技术规范和标准，严格进行土地整治新增耕地质量的评定和验收，切实做好农村土地整治工作

1.大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。要按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，以提高高产稳产基本农田比重为目标，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。要依照耕地分等定级技术规范和标准，严格的土地整治新增耕地质量的评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能，经整治的耕地要划定为基本农田，实行永久保护。要切实防止投入散、项目小、新增耕地质量偏低，以及重建设轻管护等问题。

2.规范推进农村土地整治示范建设。要按照统筹规划、整合资源、整体推进的原则，以耕地面积增加、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善为目标，规范推进以田水路林村综合整治为内容的农村土地整治示范建设。未批准开展城乡建设用地增减挂钩的地区，不得将农村土地整治节约的建设用地指标调剂给城镇使用。整治腾出的农村建设用地，首先应复垦为耕地，规划继续作为建设用地的可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及农村非农产业发展用地。避免以整治为名，擅自突破土地利用总体规划和年度计划，扩大城镇建设用地规模。杜绝在农村土地整治中，违法调整、收回和强迫流转农民承包地。

3.积极组织实施农村土地整治重大工程。要按照科学论证、集中投入、分步实施的要求，以提高粮食综合生产能力为目标，在保护生态环境的前提下，积极组织实施《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020年）》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009―2020年）》确定的农村土地整治重大工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。要切实加强配套工程建设，落实配套资金，强化工程监管，防止和纠正配套工程不到位、配套资金不落实等问题。

四、加强组织领导，强化资金整合和使用管理，保障城乡建设用地增减挂钩工作顺利进行

1.以统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标，切实加强组织领导，形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制。国土资源部门要会同相关部门根据职能分工，落实责任，通力合作，准确把握工作要求，加强全程指导和有效监管，严格规范城乡建设用地增减挂钩并切实做好农村土地整治工作。

2.整合资金，加大投入，建立多元化融资渠道。融资重点向多元化资金投入、市场化运作转移，整合各类资金，形成以政府投入为主导、社会多方参与的多元化投入格局。以新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费和土地复垦费等资金为主体，引导和聚合相关涉农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，切实提高各项资金综合使用效益。严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。

总之，只要牢固树立科学发展观和正确的政绩观，立足于维护好广大人民群众的根本利益，认真总结经验，及时研究解决工作中出现的新情况、新问题，我们就能确保城乡建设用地增减挂钩工作规范、健康、有序开展。

（作者单位：阳曲县国土资源局 山西太原 030100）

（责编：若佳）