论内部控制法制化弊端

内部控制法制化是通过法律或行政手段对企业内部控制实务实施规范与监管。目前美国实施的《萨班斯一奥克斯利法案的404条款》和我国实施的《企业内部控制规范》，是内部控制法制化的典型形式。本文首先回顾了内部控制法制化的历史进程，接着从企业活动的外部性出发，分析了内部控制法制化的必然性；重点探讨了企业内部控制法制化的诸多弊端，最后结合我国目前的内部控制法制化实践对内部控制法制化进行了反思。

一、研究背景

(一)公司舞弊引发监管力度的加强企业活动的外部性产生了监管，外部性的大小决定了监管的强弱。由于现代经济组织已经通过市场把庞大的利益相关者紧密地联系成为商业社会，经济组织内部运作的外部性越来越大。任何一家大型企业的重大经营决策以及经营的成败，都涉及众多的利益相关者，关乎公众和社会利益，将给经济运行带来举足轻重的影响。公司的经营成功将使大批的社会成员受益，公司的失败将会给整个的商业社会带来一系列的冲击。2002年美国资本市场发生的系列巨型公司舞弊案件给整个美国社会带来的巨大影响，再次凸现了现代公司运作的深刻和广泛的外部性，外部性的扩大要求强化监管。公司舞弊案件的巨大外部性使得强化监管就成为迫切任务。

强化监管的途径有两种：一是在既有的监管范围和监管环节中，细化监管要求，严格监管的标准，强化处罚力度；二是扩大监管范围，增加监管环节。内部控制法制化是强化监管的第二种途径。内部控制法制化就是公司治理的监管力量从社会整体利益出发，以防止企业失败为目标，利用法律手段对企业内部控制的有效性和内部控制实务提出的强制性的要求。

(二)内部控制强制性规范作为裁体的内部控制法制化内部控制强制性规范包含了与内部控制相关的、具有法律强制力的一系列法律规范。美国涉及内部控制法律主要包括1977年反国外行贿法(Fomign Corrupt Practices Actof 1977，FCPA)、1991联邦存款保险总公司修正法案(Federal Deposit Insurance Corporation Improv-ement Act of 1991，FDICIA)、1991联邦判决指南关于白领犯罪(Federal Sentencing Gurglingofl991，FSG)、以及2002《公众公司会计改革与投资者保护法》(Public company accounting reform and in-vestorprotection act of2002。SOX。1977年《反国外行贿法》是内部控制法制化的开端，要求管理者保持合理的会计记录与与相应的内部控制。1991年《联邦存款保险总公司修正法案》第一次确立了强制管理层就内部控制的责任发表声明并要求注册会计师对其进行签证的制度法律。除了对财务报告方提出要求外，《联邦存款保险总公司修正法案》还对内部控制提出了具体要求。(1)要求管理层发表责任声明，内容包括有：企业建立和维护内部控制结构和财务报告的程序，以及企业遵循FDIC和与安全性和合理性相关的法律法规的情况；(2)提出管理层对内部控制的评价报告，确认内部控制结构的有效性；(3)要求对签证为目的的公共会计师对关内部控制进行评价和报告：并对管理层的责任声明进行验证。1991年的《联邦判决指南》则将把内部控制的存在性与有效性当作美国白领犯罪与组织犯罪的轻刑化的一个载体。允许组织犯罪得到确认的情况下，相关人员可以通过证明内部控制的有效性与健全性而要求减少惩罚。2002年《公众公司会计改革与投资者保护法》在FDICIA的基础上就内部控制责任、报告与披露提出了更为详细的要求具体。这些要求体现在302和404条款上。第404节“管理层对内部控制的评价”与第302节“公司对财务报告的责任”，涉及到内部控制方面的规定。按照SEC后来的解释，两个条款实际上是分别针对财务呈报内部控制与披露控制与程序进行了规定，其中第404节“管理层对内部控制的评价”在第302节的内控规定中成为专门的专业化为财务呈报内部控制，得到更进一步的明确与强化。

1999颁布2000年7月实施的《会计法》。会计法第27条指出：各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，单位内部会计监督制度应当符合下列要求：记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。财政部2001年7月财会[2001]41号文《内部会计控制规范―基本规范(试行)》2008年5月22日财政部、证监会、审计署、银监会、保监会关于印发《企业内部控制基本规范》的通知，并称自2009年7月1日起在上市公司范围内施行。该规范被称为“中国式的萨班斯法案”。对于企业内部控制法制化概念及其的正面作用已有着相当的认识。但是对于其各种则还没有引起人们的足够重视，这比较容易引起内部控制监管部门推行过度的内部控制监管而忽视企业内在的内部控制需求。

二、内部控制法制化的弊端

(一)偏离内部控制的目标，影响内部控制的针对性风险管理包括风险管理的主体，风险管理的客体、风险管理的目标和风险管理的手段等四个要素，风险管理的手段是风险管理主体根据风险管理的对象和风险管理的目标而采取的措施。风险管理主体在企业风险管理过程中遵循着下列的逻辑步骤：(1)内部控制主体对风险管理的客体包含的风险进行识别与评估，从而得出风险评估的结果；(2)明确管理者的风险偏好，进而确定自己最终可以接受的风险水平；(3)用风险评估的结果与管理者的风险偏好加以对比，进而确定风险管理要达到的目标；(4)根据风险管理的目标来确定风险管理的手段(包括内部控制、风险转移和风险对冲等)。上述风险管理要素之间的动态、有机联系机制由图l所示。

由此可见，风险管理手段是根据风险管理的目标来确定的，而风险管理目标又是根据管理主体对风险管理对象评价以及自己的风险偏好而得出的。换而言之，风险管理手段不能离开风险管理主体及其风险偏好、风险管理客体及其风险形态和水平、风险管理主体对风险管理客体的评价。作为一种特殊的风险管理手段，内部控制自然也应该由内部控制目标加以确定，内部控制目标只能由内部控制对象――员工错弊风险――的具体特征和水平、结合管理者的风险偏好来确定。但是，内部控制法制化从强化公司治理、防范财务欺诈、保护股东为目标，脱离企业内部控制的管理目标，无视企业具体的风险特征和水平，也不顾管理者的风险偏好和管理者对这些风险的评价，从而把本来作为管理手段的内部控制完全异化为治理手段，导致内部控制无法准确反映自身风险管理的需要而失去针对性。

(二)忽视成本效益原则，扭曲企业资源配置企业任何一项活动都会同时带来收益和成本，而成本效益原则是进行任何一项活动都必须考虑的基本原则。作为一项重要的企业管理活动(风险管理)的内部控制的设计与执行当然也不应该例外。首先，内部控制活动既带来利益也带来成本。内部控制利益主要在于由于内部控制存在与运行使得企业人员错弊风险保持在特定的水平以下。内部控制的成本则表现在多方面，具体包括：直接成本，是指内部控制设计和执行而直接消耗企业的资源；间接成本；即内部控制的存在给企业造成的效率损害；机会成本，即旨在防范员工错弊风险的内部控制会导致管理决策机制和执行机制的僵化而使企业发现和把握有利机会能力降低。其次，理性的管理者在进行内部控制决策的时候必然同时考虑成本与效益，遵循成本效益原则。成本效益原则表现在内部控制方面就是要求内部控制应该保持在使得内部控制的内部控制的边际收益等于边际成本的水平上。该原则可结合图2加以理解。

根据经济学的原理，内部控制的边际收益MR递增，而内部控制的边际成本MC递减，MR与MC交点决定的LO即为内部控制的最优化水平。如果LMC，降低内部控制水平至L0也可以增加内部控制的净利益，此时成本效益原则要求弱化内部控制。而在L=LO时，MR=MC，内部控制的净利益达到最大，成本效益原则要求保持内部控制的现状而不作任何的调整。从成本效益的原则看，只有当内部控制水平在LLO时，企业不但不应该强化内部控制，反而因该弱化内部控制。这就企业在内部控制问题上的理，其结果将给企业在内部控制问题上带来最大化的利益。然而，内部控制法制化出于外部监管的需要，过度强调内部控制的收益方面，忽视了内部控制成本方面，进而导致了对的成本效益原则的漠视，简单强调内部控制的“强化”和内部控制水平的“提高”。这样的要求对于那些内部控制水平已经处于最优水平而实现了资源最优配置的企业而言，反而迫使企业偏离最优化水平从而偏离最优的资源配置状态；而对于那些内部控制水平本来就偏高的企业来说，内部控制法制化将迫使企业进一步偏离内部控制的最优水平并导致资源配置的进一步扭曲；对内部控制水平偏低而内部控制没有达到资源配置的企业而言，同样可能加大资源配置扭曲的程度。企业内部控制法制化无视成本效益原则，将迫使企业把内部控制保持在不合理的高水平，最终导致资源配置的扭曲。

(三)削弱管理者自主决策权，降低公司治理效率公司治理在本质是利益相关者之间的合同。一方面。各种利益相关者之所以愿意参与这样的合同，因为他们期望改善自身利益从而获得权利；另一方面，为了获得利益，利益相关者必须投入特定的资源、放弃既有权利从而承担特定义务。公司治理作为一份合同，就是公司权力与义务在不同利益相关者之间的分配体系。研究表明，权利和义务在利益相关者之间分配的公平性和合理性，是公司治理效率的基础，而各类利益相关者权利和义务的对等，又是保证整个权利和义务公平与合理分配的基础。管理者作为公司治理中的受托人的基本义务就是为股东创造价值。而其基本权利就是自主决策权。管理者拥有完整的自主决策权，一方面为管理者完成管理者完成为股东创造财富的义务提供了基本的保证，另一方面，它还作为其他财富性激励的替代，为管理者提供了一种特殊的剩余控制权激励，从而保证了管理者的积极性，从而保证了管理的效率。从权利角度看，内部控制是管理当局为保证下级管理者和员工为自己负责而对他们设置的行动框架；是管理者保证资源的运用与配置以实现企业价值最大化而设计的管理流程；是管理者为了防范员工贪污、盗窃、浪费和偷懒的采用的人员控制手段。可见，如何设计并实施内部控制属于管理者自主决策权。因此内部控制法制化则以法律、规范等形式对内部控制施加了强制性的约束，是对管理者自主决策权的完整性的损害。这必将在激励相容原理的作用下，必然降低管理者经营管理的积极性，影响企业在内部控制决策上的灵活性，最终降低企业的治理效率。

三、结论

(一)推行内部控制法制化的趋势与意义

美国实施的SOX法案和我国实施的《内部控制规范》已表明，内部控制已经进入公司治理范畴而成为法律监管的对象之一。用法律手段对企业内部控制施加特定约束就是内部控制的法制化。内部控制法制化具有必然性。一方面，

资本市场上财务欺诈和会计舞弊等严重损害股东利益现实迫切需要扩大对公司的监管范围的要求；另一方面，内部控制以固有的广泛性和内在性满足这样的需要。因此将内部控制纳入公司治理的范畴并推行内部控制法制化就成为题中之义。

内部控制法制化具有积极的意义。从理论上看，内部控制的法制化通过法律手段规范企业的内部控制实践，代表了历史上的监管思路的调整和治理机制的创新意味着监管重点从结果导向转向过程导向，监管方式从事后的消极清算转向事前的积极防范。从实践上看，内部控制法制化通过强化管理者在内部控制问题上的约束，对于防范财务欺诈和会计舞弊、保护股东利益，强化公司治理，维护资本市场的信心和整个商业世界的稳定性都具有十分重要的作用。

(二)关注内部控制法制化的弊端内部控制法制化导致企业内部控制偏离了内部控制的目标，影响内部控制的针对性；致使企业无法完全遵循成本效益原则，扭曲企业资源配置；侵蚀了管理者的自主决策权，降低管理者的积极性，降低了企业的效率。在一定意义上也损害了股东的利益。受美国SOX404条款和COS0的ICIC／ERM的影响，我国颁发并实施了自己的强制性内部控制规范《企业内部控制规范》，这除了具有现实上的必然性外，还对于规范我国企业内部控制、防范财务欺诈、强化公司治理、保护股东的利益确实具有积极的作用。因此，内部控制本身具有其自身的意义。

我国在推行内部控制法制化的时候可关注内部控制法制化的三大弊端。一是建议考虑放弃内部控制规范的强制性要求，将强制性内部控制控制规范改造为参考性的标准；改由企业自主决定是否采用这些规范，这样最大限度地尊重企业自身对内部控制的需求，提高内部控制的针对性与有效性。二是对不同行业的企业实行不同的内部控制控制规范，使内部控制规范更加贴近企业风险所具有的行业特征。三是降低对内部控制披露的要求，避免企业将太多的资源浪费在无谓的内部控制形式上构建、证明与文件化上。四是减少内部控制法制化对自主决策权的损害。企业的完整独立经营权现代企业制度的核心内容之一，是我国经历改革，初步建立了以独立经营，独立核算，自主经营为条件的，对于激发管理者的积极性、提高企业的效率，促进经济发展做出了巨大的贡献；目前世界内部控制经济舞弊的背景与全球经济是衰退的情况下，保持企业的自主决策权对于企业走出困境，从而实现经济恢复，依然具有重大的意义。目前不适合以强化公司治理、保护股东利益、规范内部控制为名，干扰企业的自主决策权，最终影响甚至破坏现代企业制度。