当前城市总体规划趋势与探索

摘要：本文在比较“以空间组织为中心”和“以利益协调为中心”两种规划视角的基础上, 分析了城市规划的政策化发展趋势, 阐述了城市规划中的政策输入与输出过程, 并针对我国规划研究中的不足, 进行了相应的探索。

关键词：城市 总体规划 趋势 探索

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

前言

城市规划的改革与发展是一个倍受我国城市规划界关注的问题。除了传统的城市空间组织功能外, 近年来城市规划的利益调控功能受到了研究者的广泛关注。通过对传统城市规划理论与实践的反思,城市规划的公共政策属性得到了更多的认可, 城市规划的政策化趋势更为明显。

一、两种规划视角的比较

城市规划理论一直处于发展演变之中。城市规划理念在20 世纪经历了由“物质形体设计”传统转向“系统理性”,由“蓝图式”实质性规划转变为“过程性”规划, 再到后现代主义城市规划的发展历程; 城市规划模式由取代市场的“传统理性”的综合城市规划发展到更具市场适应性的“有限理性”的多元城市规划新模式。我国城市规划经历了从计划经济时代单纯的社会经济活动的空间配置与用地安排,到市场经济下遵循一定规律进行城市空间的组织和土地的合理利用的发展历程, 但城市空间一直是我国城市规划的主要内容。对于以城市空间的组织为主要研究对象和规划内容的传统做法, 近年来有不少学者提出了不同的看法。

随着我国市场经济体制的建立, 利益主体日趋多元化,城市空间和土地资源上的利益冲突也不断加剧, 城市规划也面对越来越复杂的利益协调问题。我国城市规划最大的问题在于作为公共政策核心的公共性的缺乏, 使之不能合法地担当对社会利益进行权威性分配和调节的权能。城市规划转型的基本方向是从作为政府实现经济发展目标的技术工具, 向政府公共政策的转变。

从以空间组织为中心到以利益协调为中心, 反映了对城市规划认识的不同视角。虽然在规划实践中存在空间关系模式化、以空间论空间的倾向, 受到一些学者的批评, 但两者间并没有根本的矛盾。这两种规划观各有其优缺点和价值重心, 在城市规划中, 两者是相辅相成的。城市空间的组织与用地的安排需要在充分考虑各种利益关系的前提下进行, 尤其要对某些利益集团和阶层对空间与土地资源配置的影响力有足够的估计和把握, 从而运用城市规划的手段加以调控, 以维护公共利益和保护弱势群体的利益, 达到社会公平; 另一方面, 城市空间的组织需要遵循一定的规律, 利益关系协调也要考虑到空间组织的规律性, 以保证城市空间和土地开发效益的最大化。

二、城市规划的政策化趋势

上述以空间组织为中心的城市规划更多地与“物质性规划”相对应。随着社会问题的突出和城市规划师对社会问题的关注, 城市规划也越来越具有了社会性规划的属性。基于以上分析, 可以认为未来城市规划应该是理性与感性结合、物质性与社会性兼备、科学性与政策性增强的规划, 是具备分配社会资源和调节社会公共利益职能的规划。如何把城市规划发展成为具有广泛调控功能的公共政策, 是我国城市规划改革的主要方向和任务。

要实现城市规划的转型, 使其成为真正具有广泛调控能力的公共政策, 必须加强城市规划与相关政策的内在联系。首先, 城市规划要反映外部政策的要求, 如国家的宏观调控政策、区域发展政策等对城市发展的影响; 其次, 城市规划的内容应作为城市其他各项政策的起点和最终归结, 城市规划要反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向,城市各个方面的发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。此外, 城市规划还要反映城市发展的新趋势。某些发展趋势虽然在政策上还没有得到及时的反映, 却已经成为城市发展的现实影响因素, 并且影响力在逐步增强, 这些因素主要包括政治、社会、文化等。

由上述分析, 为了增强城市规划的公共政策属性, 城市规划中应该包含一个政策输入与输出的过程 。输入的过程是分析现有政策的空间效应及其反映的利益关系, 以及城市各方面的发展要求, 在城市规划中充分考虑这些要求并在城市发展目标下进行整合和协调, 最终落实到城市土地与空间等社会资源的配置中; 输出的过程是围绕城市发展目标与发展战略, 根据城市规划所反映的政策导向对现有政策进行调整, 并制定新的政策以保障各项规划目标的实现。

三、城市规划的探索

受传统的技术工具属性的影响, 我国的城市规划研究多侧重于城市土地配置与空间发展规律等方面, 而对政策因素在城市发展中的作用机制研究较少。比如, 政策制定者关注的是政策调控的直接效果, 对其间接效应( 如城市空间效应) 重视不够、预见不足, 从而影响城市的协调发展。因此, 作为具有广泛调控功能的公共政策, 未来的城市规划应具备城市政策整合与政策导向的功能。与此相适应, 城市发展动态、城市各项政策对城市发展的影响机制及其空间效应、城市发展的多因素综合调控机制等应作为今后规划研究的重要内容。

1 城市发展动态

城市发展动态的研究是增强城市规划预见性的需要。城市发展动态表现在政治、经济、技术、社会、文化等因素的变化对城市发展的影响。认清这些因素变化所产生的城市空间效应, 是科学规划的前提与基础。其中经济、技术等因素的影响效应明显, 受到较多的关注。今后应加强政治、社会、文化等因素对城市发展的影响研究, 这是城市规划向社会性规划和公共政策转型的必然要求。

2 政策的空间效应

每项政策的出台与实施都会产生一系列的社会经济影响和相关效应, 而且相同的政策在不同的地方产生的效应不尽相同, 因而应加强政策变化的空间效应及其影响机制研究。例如, 财政政策的变化( 如税率和税收返还比例的调整) 会直接影响到产业结构的调整和产业的扩散与集聚, 从而影响城市经济发展和城市空间演化。珠三角地区产业集聚并形成区域产业群经济现象, 主要原因在于财政政策的影响和作用; 土地政策变化引起土地利用模式的变化, 土地利用影响到交通需求, 从而影响交通规划, 推动城市空间演化。再如信贷政策、税收政策、土地政策等都会影响到房地产业的活跃程度, 从而加速和减缓城市更新和空间扩张。

3 加强多因素综合调控机制研究

融合政治、经济、政策、法律、社会、文化等多因素的调控作用可以提高城市规划解决实际问题的能力。

4 城市规划师的职能分异

作为公共政策的城市规划, 其广泛调控职能的发挥, 需要规划师在规划管理中发挥更大的作用。在城市规划局从事规划管理工作的规划师可称为管理型规划师, 除此之外还应有研究型规划师—就职于规划咨询机构和政府政策研究机构的专职研究人员, 既为城市规划提供咨询服务, 同时也为政府政策制定和决策服务; 操作型规划师—就职于城市规划设计机构的规划设计人员; 代言型规划师—与社区联系紧密, 作为社区组织者及利益代言人, 或作为公司、集团利益代言人, 以保障城市规划中利益诉求渠道的畅通。

结束语

寻求整体优化的方法和最终结果以及追求城市规划在控制和引导城市发展中的积极作用是城市规划重要的职责。总体规划是在促进城市发展的整体环境背景下,通过分析城市的内在动因和外部的促动机能, 在宏观的层面中为城市的发展绘制蓝图。在城市发展所面临的市场资源再配置过程中寻找整体优化的平衡点, 它体现了规划在城市这个复杂巨系统中的整合协调职能。总体规划的战略适应研究即在战略层面中, 重点研究城市的功能定位、结构适应、总量控制和时序开发优化,从市场资源的配置出发, 对城市发展中的重大问题提供判断决策的依据。

参考文献

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