义务教导的投资透析

作者：张辉 楚媛媛 单位：北京城市学院教育发展研究所 北京外交学院教务处

新《义务教育法》具有里程碑的意义，最重要的就体现在从过去的各自发展走上今天的均衡发展的道路，立法明确提出实施素质教育，新《义务教育法》站在新的历史起点上，把义务教育纳入到实施素质教育的轨道上来，把实施素质教育作为义务教育的一项新的历史使命。法律规定，义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。首次明确义务教育免收学杂费。1986年颁布的《义务教育法》规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”小学生、初中生仍需缴纳一定的杂费;修订后的义务教育法规定，“实施义务教育不收学费、杂费。”中央财政将从农村地区到城市地区，逐步免除义务教育阶段的杂费。《义务教育法附则》中提出:对接受义务教育的适龄儿童、少年不收杂费的实施步骤，由国务院规定。第四，进一步完善了义务教育的管理体制，强化了省级的统筹实施。新《义务教育法》一个很大的突破，就是在“以县为主”的管理体制的基础上，进一步加大了省级政府的统筹和责任，实践着从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变。加强教育的均衡发展、农村教育经费保障、以及对贫困地区的支持而言，省级的统筹都相当重要。第五，确立了义务教育经费保障机制。法律规定:国家将义务教育全面纳入财政保障范围;国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，须及时足额拨付义务教育经费;再一次明确了义务教育经费的“三个增长”。

法律还规定:义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。通过这些渠道，建立起义务教育比较完善的经费保障机制。第六，保障接受义务教育的平等权利。新《义务教育法》强调了对非户籍所在地，特别是流动人口子女接受义务教育的问题;确定了流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件，这将会对城市化进程的平稳推进起到关键性的作用。第七，规范了义务教育的办学行为。新《义务教育法》对义务教育办学行为规范严格:一是不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班。二是不得以任何名义改变或变相改变公办学校的性质。三是规定“学校不得违反国家规定擅自收取费用，不得以向学生推销或变相推销商品、服务等方式谋取利益，任何组织和个人不得向学校非法收取或者摊派费用。”第八，将保障校园安全写进法律。法律规定，学校建设应当符合国家规定的选址要求和建设标准，学校应当建立、健全安全制度和应急机制。学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员。县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查，对需要维修、改造的应及时予以维修、改造。第九，增强了《义务教育法》执法的可操作性。全面规定了《义务教育法》的法律责任，六十三条中有十条规定的是法律责任，将《义务教育法》的执法性、操作性提到一个空前的高度。而且规范了二十二种违反《义务教育法》的违法行为及应该承担的法律责任。弥补了过去的十八条《义务教育法》操作性较差的问题，增强了政策的可操作性，加大了执法力度。［2］(二)新《义务教育法》中关于义务教育经费保障的主要内容《义务教育法》从修订前的十八条增加到八章六十三条，使包含的内容更加丰富、完善。新《义务教育法》全面规范了义务教育领域各方面的问题，在义务教育经费保障方面，该法用第六章(从第四十二条到第五十条)专门做出义务教育经费保障方面的规定，突出了义务教育经费保障在实施义务教育中的重要地位，本章规定也是新《义务教育法》修订的一大突破。新《义务教育法》关于义务教育经费保障的主要内容有:第一，国家将义务教育全面纳入财政保障范围。用公共财政支持义务教育发展，使义务教育有了可靠的、稳定的经费来源。新法第四十二条明确规定:“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级依照本法规定予以保障。”第二，明确义务教育学校的学生生均公用经费问题。第四十三条规定“学校的学生人均公用经费基本标准由国务院财政部门会同教育行政部门制定，并根据经济和社会发展状况适时调整。”第三，明确义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府共同负担的原则。第四十四条规定:“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”这就明确了政府的责任，加大了省级政府实施义务教育的责任。第四，从法律上保障了家庭经济困难的适龄儿童接受义务教育的权利。这是为人民服务和以人为本思想的具体体现，提出“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”规定扶持农村地区、民族地区实施义务教育。其体现了党中央的“三农”政策和民族政策的精神，有利于加快农村地区和民族地区的义务教育发展，是建设和谐社会的一大措施。第五，规定义务教育经费在财政预算中单列。第四十五条规定:“各级人民政府应当在财政预算中将义务教育经费单列。县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”第六，规范财政转移支付制度。第四十六条规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育转移支付，支持引导地方各级人民政府对义务教育的投入。”以上法律规定作为义务教育经费保障的主要内容对义务教育起到极其重要的保障作用，特别是有利于农村义务教育的发展。

自1986年实施《义务教育法》以来，到2006年，全国小学学龄儿童净入学率达到99．27%，初中阶段毛入学率达到97%。到2009年底，小学学龄儿童净入学率达到99．4%;其中男女童净入学率分别为99．36%和99．44%，女童高于男童0．08个百分点。实现“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)验收的县(市、区)累计达到3052个(含其它县级行政区划单位207个)，占全国总县数的99．5%，“两基”人口覆盖率达到99．7%。为了从根本上解决农村义务教育经费投入不足的问题，2005年底，国务院按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立起新机制。新机制2006年在西部农村地区实施，继而开始在全国农村地区全面推开。《新义务教育法》颁布后，取得的主要成绩如下:第一，各地积极探索区域内促进义务教育均衡发展的政策。上海、天津、江苏、浙江、安徽、江西、海南、宁夏等8个省、自治区、直辖市在免学杂费方面做到了城乡同步。上海市从深化招生制度改革入手，2007年将40%的示范高中招生计划按比例分配到全市的每所初中。辽宁、陕西等省加大了专任教师交流力度，选派得力校长和骨干教师分批分期到薄弱学校任职、任教。内蒙古、云南、甘肃等省、自治区通过拨专项经费、建寄宿制学校、加强教师培训等措施，大力推进少数民族地区义务教育的发展。北京市东城区通过创建“学区化管理”模式，实现了学区内各个学校设施设备、课程、师资的共享，提高了优质教育资源的使用效益。第二，中央在中西部地区农村义务教育经费保障上承担了主要责任。按照新机制的要求，中央重点支持中西部地区实施义务教育。其中免学杂费所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4;免费提供教科书所需资金，中西部地区由中央全额承担;校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方按照5∶5分担。第三，各级政府对农村义务教育的投入责任明确，投入总量增加，保障水平提高。中央和省级政府对农村义务教育的投入大幅增加，并由工程性的专项资金转为用于学校事业性支出的经常性经费，成为义务教育财政体制的主要组成部分，使农村义务教育办学经费得到保障。2007年，全国各级财政安排农村义务教育经费预算达到2235亿元，比2006年的1881亿元增加了354亿元。农村学校拿到了政府按学生人数和标准拨付的公用经费，保障水平有所提高。2011年农村义务教育经费保障机制部分资金预算566．3亿元，其中:免费教科书资金129．4亿元、公用经费补助资金335．3亿元、中西部地区家庭经济困难寄宿生生活费补助资金58．7亿元、中西部地区农村中小学校舍维修改造资金42．9亿元。第四，解决了农民教育负担过重的问题。国家在广大农村地区全面实施了“两免一补”政策(免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费)，农民群众得到了实实在在的好处。据教育部统计，2006年新机制实施第一年就直接减轻农民经济负担100多亿元，农村贫困家庭小学生每人每年平均可免除书本费和学杂费210元，初中生可免除320元，其中寄宿生还可享受200元至300元的生活补助。农民的负担减轻了，送子女上学的积极性高了，2006年西部地区约有20万辍学学生重返校园。［4］新义务教育法的颁布使得我国义务教育经费投入取得了一系列成绩，义务教育的入学率与巩固率不断提高;但是，我国义务教育的经费投入总量不足，投资结构不合理等问题依然存在，政府的投入严重不足，对处于农村地区或贫困地区的学校和家庭构成了沉重的负担。长期以来，义务教育经费短缺的主要原因是没有建立起义务教育保障机制，各级政府经费投入责任不清。这次《义务教育法》修订时，把其作为一个重要问题来解决。义务教育经费保障机制的建立，在我国义务教育发展史上应该说是一个重大的制度创新，是国家承担义务教育责任的一个根本体现，将对促进义务教育持续、稳定发展提供强有力的保障。