高校开展绩效审计的影响因素及对策分析

【摘要】 文章结合我国高校的实际情况，分析了高校开展绩效审计的现实意义，从审计环境、法规、标准及审计队伍等方面重点研究并分析了高校开展绩效审计的影响因素，提出了相关对策建议，以期对完善我国高校绩效审计起到一定的推动作用。

【关键词】 高校； 绩效审计； 影响因素； 对策

近年来随着我国高校办学规模的不断扩大，教育投入和各种创收经费逐年增长，但高校教育经费的使用尚存在低效浪费现象，因此如何更好地发挥现有教育资金的使用效益是高校急需解决的现实问题。目前我国的高校绩效审计工作尚未完善，还需要在实践中不断总结和研究，以促进高校提高教育资源的利用效率。

一、开展高校绩效审计的现实意义

（一）绩效审计是适应时展的需要

美国早在20世纪80年代就实施了对高等教育的绩效评价工作，田纳西州于1979年即建立了高等教育绩效的标准。我国审计署2008至2012年发展规划中也提出要全面推进绩效审计，到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计。刘家义审计长在全国审计工作会议上要求将绩效理念贯穿于审计工作的始终，全力推进绩效审计工作。在近几年全国各地开展的经济责任审计和专项资金审计中，除进行真实、合规、合法性审计外，均增加了对其经济效益的相关评价。这些都为我国今后高校内部审计工作指明了发展方向及工作目标。

（二）绩效审计是提高资源管理水平的需要

随着我国高等教育改革的深化，国家投入的教育资金总量不断增加，如何合理、高效地使用这些教育资金，是高校提高办学水平，实现可持续发展的关键问题。目前高校在资金管理中存在不少欠缺，如在学校对外合作办学中存在决策不科学，导致合作办学损失甚至诉讼，影响学校声誉；在各地兴起的新校区建设中存在前期规划不足、设计不合理、工程变更增多、一味赶工期等造成工程造价大幅增加；创办校办产业前期可行性论证不充分，造成投资失败，损失无法收回等现象。高校绩效审计是在财务收支审计基础上，对学校教育经费、固定资产投资、专项经费等进行绩效审计，评价资金使用的经济性、效率性及效果性，并寻求提高绩效、完善管理的途径，实现高校资源管理水平的不断提高。

（三）绩效审计是提高资金使用效率的需要

随着高校支出的不断增长及教育资源的有限，各高校应尽可能高效的利用资源，减少浪费。2009《中国高等学校绩效评价报告》从高校的资源利用方面对教育部直属的72所高校进行了绩效评价。数据统计显示，有近半数高校过去3年投入多产出少，显得“高耗低产”；有29所高校“产出高于投入”。国家每年给985、211各类高校投入上千万至上亿元的经费，但最后的使用效益如何尚不知道。目前各高校资产设备购置计划不统一，造成重复购置；在基建投资中有的尚未建好便由于不符合需求等原因进行拆除，造成不必要的浪费；对专项经费及科研经费的管理缺乏后续跟进，经费支出缺少效益管理。高校绩效审计既需关注各类资金使用的规范性，又需要关注资金使用的效益性，并分析资金使用效益低下的原因。

二、开展高校绩效审计的影响因素

（一）审计实施的环境影响着高校绩效审计的开展

绩效审计是以被审计单位提供的真实、合法的数据和资料为基础，评价被审计单位的绩效。目前高校预算编制不完整、财务会计报告或信息欠真实、弄虚作假现象还较严重，这给绩效审计工作的开展增加了很大难度。另外绩效审计所需的资料，除了常规的账簿报表外，还需要收集大量经营活动的背景、目标、计划、控制等一系列证据资料。但由于高校内部审计部门对项目立项、预算编制、资金分配等环节介入较为被动和滞后，对许多重要的非量化信息无法收集到比较详实的资料，从而给绩效审计增加了难度，加大了审计风险。高校作为事业单位，一般较注重完成招生计划等任务，其内部管理水平往往不高，内部控制制度较弱、制度执行不力或在关键环节失去控制，使高校绩效审计失去相应的程序保障。

（二）审计法规体系的缺失影响着高校绩效审计的效果

美国早在1972年就制定了《公认的政府审计准则》，英国1997年颁布了《绩效审计指南》和《绩效审计手册》。我国一些地方政府虽对绩效审计进行了探索，如2001年《深圳经济特区审计监督条例》、2003年《珠海经济特区审计监督条例》、2008年《浙江省投资绩效审计操作指南》先后引入了效益审计，但无类似的全国性绩效审计法律法规及相关制度。在2006年新修订的《审计法》及2010年新的《审计法实施条例》中虽规定了审计机关应对财政、财务收支的真实合法和效益情况进行审计监督，在《教育系统内部审计准则》及《教育系统内部审计工作规定》也提及对单位的效益进行审计，但均未明确提出绩效审计的目标、范围、责任等，法律授权不完备。审计部门由于缺乏绩效审计法律法规及统一的技术、方法的指导，实际工作时，只能摸着石头过河，各自进行探索和尝试，极大的影响了我国高校绩效审计的效果。

（三）审计评价标准及指标体系的不完善影响着高校绩效审计的科学

绩效审计评价标准及指标体系是审计人员用于评价和发表审计意见的依据和基础。建立科学可行的绩效审计评价标准及评价指标体系有助于控制审计风险、作出客观评价。我国自1999年以后，财政部等有关部门虽陆续制定了《国有资本金绩效评价操作细则》、《企业绩效评价标准》等，为开展企业绩效评价工作、规范企业绩效评价提供了有利条件。但是对于高校绩效审计工作目前尚无明确的规范，缺乏绩效审计评价标准及可操作性指导文件。影响了审计人员客观公正地提出评价意见，影响绩效审计的科学性、审计的质量和审计结论的可信度，降低了整个绩效审计功效。

（四）审计队伍未能适应高校绩效审计发展的需要

根据各国实践经验及我国政府绩效审计实际情况，多元化的审计人员结构及审计人员专业胜任能力是开展审计工作的必要保障。美国GAO录用了会计、法律、计算机等多方面专家，目前此类专业人才已占美国GAO人员总数的3/4，多结构的人员配置提高了绩效审计的工作效率。但目前我国高校的审计人员大多属“财会型”，计算机、财政、法律等现代审计所需要的其他专业背景人员较少，对较高层次的绩效审计工作尚不能完全、高效的开展。在绩效审计开展较好的国家其科技发展水平也较高，如美国广泛使用的数量分析方法及决策模型，英国的质量控制法、碰头会法、计算机辅助审计法等大大提高了绩效审计的科技含量。而我国高校审计实践中仍以传统的统计分析法、图表法、分析性复核等方法进行审计，缺乏决策分析、决策模型及计算机相关软件的高级使用，难以适应绩效审计需要。

三、开展高校绩效审计的对策分析

（一）加大会计信息失真的惩治力度，建立有效的内控机制

高校绩效审计是建立在会计信息资料客观真实基础上的，没有了客观真实性，高校绩效审计也就成了无源之水，无本之木。为确保会计信息资料的真实性，打击弄虚作假行为，需要对单位负责人实施有效的控制，明确、加重单位负责人的会计责任。笔者认为，在整顿会计工作秩序中，要在相关法律、法规中，进一步明确单位负责人对会计造假应承担的法律责任，对提供虚假会计信息的会计人员或强迫指使会计人员做假账的单位领导加大惩治力度，使造假的成本远远大于预期收益，以有效扼制会计信息失真现象。各高校应通过建立完善的内控机制，使权利相互分离相互制衡，解决内部控制和监督不到位问题，保护会计信息的真实、可靠，以更好地保护学校的整体利益。对学校内部各部门的控制应加大审查力度，定期或不定期进行自我评估，及时对原有制度进行调整和修改，使内部控制在动态中得到完善和发展。

（二）完善高校绩效审计的相关法规

依法审计是审计监督的重要特征，完善的绩效审计法律法规体系是全面开展绩效审计的前提和保障。澳大利亚、英国、美国都先后制定了相关的法律法规，完成了各国绩效审计法律体系的建立。我国自1988年出台了《中华人民共和国审计条例》，1994年颁布2006年修订了《中华人民共和国审计法》，2003年制定了教育系统内部审计准则及内部审计工作规定等，以上法规均未对绩效审计作出具体明确规定，法律授权不完备，缺乏可操作性。我国应积极开展绩效审计的法制建设，在《审计法》基础上借鉴西方绩效审计准则，结合我国绩效审计实践经验，制定《绩效审计准则》，并制定绩效审计的一般准则、现场作业准则等具体实施准则；通过一系列的标准、规则来规范绩效审计实施的程序，并对绩效审计的对象、程序、报告等方面作出具体规定；对审计人员的业务水平及职业素养提出明确要求，以指导审计人员科学有效地开展绩效审计工作。

（三）建立一套可操作的高校绩效审计评价标准及指标体系

最高审计机关国际组织指出，绩效审计评价标准决定效益审计的成败、决定绩效审计意见和结论的准确性及说服力，是效益审计的关键所在。由于高校存在院、部、处、后勤、校办产业等不同性质的实体，高校的资金管理较复杂，决定了高校绩效审计内容的广泛性。笔者认为，根据高校绩效审计的特点及资金运行状况，高校绩效审计评价体系主要应包括反映教育资源经济性、效率性及效果性三方面的指标，其中经济性具体可用学校资产负债率、生均教育场地、房舍面积、生均教育图书器材等指标反映；效率性可用设备利用率、图书利用率、专职教师比例、教师人均工作量等指标反映；效果性可用毕业率、就业率、专职教师人均科研经费等指标反映。总之要开展高校绩效审计工作，就必须建立一套适合高校特点的绩效审计评价标准及一系列有针对性的指标体系，提高绩效审计的科学性。

（四）加强队伍建设，改进审计技术和方法

绩效审计以财务收支审计为基础，既要查合法性、合规性，又要评价经济性、效率性、效果性。绩效审计要求审计人员具有较高的专业水准、全面的知识结构、较强的判断力和综合分析能力，高校需构建一支多元化的内部审计人才队伍。

第一，建立复合型人才结构。高校审计部门在招收人员时应考虑多学科领域的专业配备，有意识地吸收非财务领域的其他学科的人才进入审计领域，在经费紧张时可借用外部事务所或社会机构人员参与到绩效审计项目组，以实现审计人员结构的多样化。

第二，加强审计人员培训。对于现有审计人员一方面加大后续教育的广度和深度，增加对其他学科知识的培训，提升其专业素养，拓展其知识领域，培养一专多能的复合型人才；另一方面加大对骨干审计人员的培训，对此类人员进行相关绩效知识的针对性培训，通过对国外绩效理论及实践的学习，拓宽视野并进行绩效审计方法和技术的培训，提高现有骨干审计人员的绩效审计实战能力，尽快适应绩效审计工作的需要。

第三，改进技术方法。在审计署2008至2012年发展规划中指出，要大力推进信息化建设，积极推进计算机审计，进一步探索和完善信息化环境下的审计方式。因此高校审计部门目前应加强审计信息化建设，建立审计信息管理系统，运用CAAT（Computer assisted audit technique）开展计算机辅助项目审计；运用整体检测法ITF（Integrated Test Facility）利用测试数据对系统进行实际测试；运用审计署现场审计实施系统（AO），在审前确定审计范围，获取项目资料，利用AO中的ASL审计脚本语言编写环比、定比等计算方法与实际执行情况和目标任务进行差异判定，这些方法在绩效审计评价中直接、直观，具有较强的操作性，可大大提高审计效率，节约审计成本。

综上所述，高校绩效审计是提高教育经费使用的规范性、有效性的重要措施，虽然目前尚存在一定的影响因素，但只要积极寻求相关的对策，就能推动高校绩效审计的顺利开展。

【参考文献】

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