浅析官僚制在我国发展的困境与对策

官僚制作为一种现代组织形式,在各国政府和企事业机构的行政管理中得到广泛采用,这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变,官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性。如何改革现有的官僚制,建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构,是现代社会的难题之一。

一、官僚制理论简述

在韦伯看来,官僚制宗旨是注重行政管理的效率,严密的组织设计、严格地依法办事、专业化的官员队伍。

具体而言,官僚制理论的基本观点有以下几个特点:1、法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围,并且由法律或行政法规来加以规定。2、科层化。实行机关等级制和职务等级制原则,按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系,按等级赋予相应的权力并都接受严格的监督。3、公私分开。主张公务活动领域与私人生活领域有明显区别。4、专业化。主张技术专长;实行分工原则。5、职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动,就任职务就要承担一种忠于职守的义务。6、效果的可预见性。理性官僚制的存在便于将总体法规应用于具体情况,从而增加了行动的可预见性。

二、新时期下官僚制所面临的困境

在今天各种竞争日益加剧、社会变化迅速的状况下,官僚制所遭遇的问题是复杂多样的。具体而言,理性官僚制在现今阶段存在以下不足:

(一)繁多而又陈旧的规章制度和工作程序,使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性;压制和阻隔了内部的交流与沟通,妨碍了个人的成长;压抑创新和趋向保守,阻碍学习新知识和利用人力资源。

(二)政府社会功能的增加和职权范围的扩大,使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力,脱离大众和社会的实际需求;机构臃肿,无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾,增加了合作和管理成本,产生严重的腐败浪费。

(三)官僚制机构的集权控制,把大量资源和决策集中到中央,使基层组织虚弱,降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度;官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能,无法激发人的主观主动精神。

(四)官僚制体制僵化、反应能力差。官僚制推崇专业知识并依靠条块分割的专业化部门来解决不断出现的问题,这使它缺乏团队协作精神,缺乏必要的有机统一。

(五)官僚制的民主缺失。官僚制是拥有政治权力的机构,其权力便会在膨胀的过程中不断增长,并且逐渐转变为支配原来对他加以指导的价值和目标,从而隐含了官僚制权力对民主的威胁,最终将导致对整个社会个性的压抑和民主的缺失。

理性官僚制存在的问题导致了不可预见性和效率低下等现象的出现。可见,理性官僚制在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制,无法适应社会发展的需要, 若不及时进行制度的改革与创新,那么难逃成为被变革对象的命运。

三、官僚制在我国发展的主要思路

中国官僚制构建必须在中国自身环境因素的基础上有选择性地进行,其途径有以下几点:

(一)转变政府职能,实现行政权力结构与行政权力功能的合理化

1、合理界定行政职能,适度下放行政权力。我国理性官僚制建构首先应该对政府的职能进行界定,对政府的权力进行划分,要求政府做到放权于企业、社会、和事业单位及其他社会组织。

2、行政结构与行政功能要配套。行政改革是一个系统工程必须上下左右协同进行,必须把职能改革与机构改革作为同一个矛盾来处理。否则其结果只能是原有矛盾在行政系统内部不同层次和环节之间的转移和滞留,而没有彻底解决问题。

(二)健全法律法规,实现由“人治”经“法制”到“法治”的管理。我国处在官僚制理性不足的时期,行政管理主要体现为一种“法制”管理,政府以法律为工具来管理社会公共事务,而政府行为却很少受到法律约束。建立一个真正的理性官僚制,就需要构建“法治”型的社会,即公民与政府组织都置身于法治的框架下,都受到法律的约束。

(三)建立适应社会主义民主价值理念的官僚体制

1、在我国官僚制构建中,必须加强组织活动的透明度和信息公开的程度,要让公民及时了解组织活动的有关情况,如人事变更、决策过程等。

2、政府要动员广大组织成员的积极参与热情,广泛听取公众的意见和建议,采用公民能够接受的方式如集体讨论和民主协商等形式来解决组织的重大问题。

3、要构建良好的组织内外部双向沟通渠道,使组织内外保持良好的沟通,保证行政信息的上情下达与下情上知。同时使行政组织内外形成一个良好的参与氛围,实现高效率的组织管理。

(四)打破全能型政府引入善治理念。对于全能型政府而言,其主要是动员社会资源的工具而非平衡资源配置的工具。善治理论是20世纪90年代以来在世界范围内兴起的一种新的治国理论,它对于革新传统的政府管理模式具有重要的意义。

首先,引入“顾客”理念,打破政府中心主义。“顾客导向”是新公共管理的核心理念,要求政府树立一种“为顾客服务,对顾客负责”的服务形象,主要倡导两个基本思想: (1)政府管理的自由化。认为传统官僚制政府的不良绩效主要是僵化制度和不必要的规则、规制的结果。公共管理者必须从繁文缛节的枷锁中解放出来,要解除规制并进行分权。(2)政府管理的市场化。要求在政府管理中引入市场竞争机制,引进私营部门的管理方法和手段。

其次,坚持“公民导向”的政府改革,切实保障公民参与公共事务的权利。“公民导向”是新公共服务理论的核心理念,新公共服务理论认为政府在决策和管理活动中必须确保公平和公正,必须与公民进行广泛的对话和协商以确保公共利益居于主导地位。

(五) 推行电子政务管理模式,提高行政效率

电子政务将技术创新与体制创新相结合,改变了政府的组织方式,推动了政府业务流程再造乃至组织结构重组。推行电子政务,可以通过构建网络化的信息平台逐步削弱直至取消政府对微观经济的直接干预,打破阻碍经济健康发展的条块分割和行政垄断,为市场经济发展创造更加开放、更加宽松的环境。

四、结束语

官僚制适应了工业社会发展的要求,在很长一段时间确实发挥过巨大的作用。然而随着工业时代的完结和后工业时代的来临,官僚制开始遭遇巨大的困难。尽管如此,到目前为止,人类尚未找到一种可以完全替代官僚制的组织形式,官僚制在行政体制中仍是活生生的现实。

中国建设社会主义市场经济体制,目标是建立办事高效、行为规范的行政管理体系;转变政府职能,实现政企分开,培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织,从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。构建理性官僚制的行政模式,我们必须在吸收、借鉴官僚制的合理性、合法性的基础上构建具有中国特色的行政官僚体制,才能保证稳定和发展。