国际地方政府融资经验

摘要：为了带动地方经济发展，在“次贷危机”、“欧债危机”以后，地方政府融资平台的数量与债务规模迅速膨胀，但银行直接贷款比重过大，金融监管机构应高度关注地方融资平台的潜在风险、有效拓宽地方政府融资模式，本文通过对中国地方政府的融资现状和存在问题进行分析，进而将国际上一些先进国家的地方政府融资方式方法进行比较，最后得出对我国地方政府融资的启示。

关键词：国际融资 地方政府 经验 启示

一、引言

随着经济的快速发展，与民生相关的科教文卫、农田水利、保障房建设等公共基础项目也不断发展，加大了地方政府的财政支出，据审计署公报显示，至2013年底，地方政府负偿还责任债务10.89万亿元，负担保责任债务2.67万亿元，可能承担救助责任债务4.34万亿元，因此，如何有效解决地方政府财政赤字成为一大难题，面对如此巨大的资金缺口，创新地方政府融资的方式方法显得尤为重要。

二、我国地方政府融资现状及存在的问题

在地方政府自主发债权限获批之前，我国地方政府一般通过卖地或通过地方政府融资平台融资，但都不能解决地方政府对资金的大量需求。自2008年美国次贷危机以来，为了配合4万亿元项目建设资金的地方配套资金的需求，中央启动积极财政政策，中国人民银行与银监会联合颁发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银监发[2009]92号文），致使融资平台可以从银行获取大量贷款，进一步加大了地方政府融资平台的潜在风险。自2010年欧债危机以来，地方政府债务增速过快，在中国经济面临通胀压力的情况下，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号文），为预防地方政府债务危机提出了许多改进措施。目前，地方政府获取资金主要通过以下几种方式：（1）规范的直接融资。主要是中央政府规定的国外贷款、国际金融组织贷款、国债转贷等。（2）通过融资平台融资。目前，融资平台已进入高风险阶段，据银监会统计显示，至2009年上半年末，地方政府融资平台的平均债务率已达到97.8%，少数平台公司的债务率已达到200%。地方政府债务按保守数字估计4万亿元，年利率5%计算，每年需支付的利息就高达2 000亿元之多。（3）通过卖地获得资金。目前，国家保障房建设的力度不断加大，房产调控政策日益严厉，土地财政很难保证其持续性。由于缺乏统筹规范的管理，导致地方政府债务融资存在极大的风险隐患。总体来说，目前地方融资存在的问题主要有：

（一）地方政府融资缺乏相应的法律规范

根据我国相关法律，地方政府在法律上不具有融资权，对于地方政府融资在法律约束方面几乎是空白，而且地方政府也无权通过新设税种、调增税率的方式增收。

（二）地方政府融资缺乏相应的规划

我国地方政府融资缺乏相应的规划，在融资过程中，为了达到融资目的而采取非正规或变通手段，导致地方政府负债过度。2008年金融危机后，随着经济刺激政策的出台，融资平台大量涌现，地方政府的融资规模不断高涨，融资风险也不断加大。地方政府为了政绩考核，把大量的资金投入到期限短、见效快的面子工程上，使得地方政府投资缺乏效率。

（三）地方政府融资缺乏相应的监督与管理

我国地方政府的融资效益考评体系不健全，对于融资决策及资金使用效益与风险控制没有一套完善的追责制度。地方政府通常以事权、财权不对等为由向中央政府申请转移支付或再贷款的方式解决问题，容易导致地方政府举债过度，加大道德风险的产生。

（四）地方政府融资缺乏相应的预警机制

我国地方政府融资缺乏相应的预警机制，导致融资过程中的风险难以控制，各种间接的非常规及变通融资方式蕴藏着相当的或有负债风险，融资平台的参差不齐不仅加大监管难度，而且风险也变得难以预测。对于大量游离于财政预算之外的资金，对其风险监测更是难上加难。

三、地方政府融资的国际比较

（一）波兰地方政府融资特点

很多国家在从集权制向分权制的经济转型过程中，会带来地方政府融资的巨额债务无法偿还的问题，但波兰在地方政府融资过程中，对地方政府的监督体制及行为规范要求最为严格，因而波兰地方政府的财政健康度最高，是中欧地区经济转型的典范。波兰对地方政府监督体制及行为规范要求的经验：

1.波兰建立地方政府预算管理制度。国家财政财务管理的基本大法――《公共财政法》管理政府的预算编制、执行及控制，全部年收入必须在国家总预算中进行汇总，年收入不得被分流，预算一年一定，中央财政拨款在年末时失效，预算支出分成经常性、资本性及负债偿付三部分。

2.波兰建立限制地方政府债务总量制度。地方政府负债的流量与存量受到限制，财务担保额与年度偿债额不得超过税收收入的15%，累计未偿负债总额不得超过该区税收总收入的60%;另外，地方政府举借外债受到限制，如果国家总举债（包含担保）超过GDP的50%，那么将不允许地方政府举借新债。

3.波兰建立地方政府财政公开透明制度。波兰地方政府年度预算必须公开刊登，公布下一年度的收支信息及投资规划信息，地方政府具有自己的预算管理委员会及财务分析单位，财务分析单位更新预算实施的相关信息，预算委员会向上一级提供预算实施报告。地方政府每季向财政部、国家统计局和 16 省会计局报告，以确保地方政府财政管理及预算编制合法。

4.波兰建立地方政府融资的信用评级制度。波兰加入欧盟以后，其地方政府举债融资的相关法规与欧盟基本一致，波兰地方政府的信用评级也采用模仿欧洲财政法模式的国家，采用BIS比率对地区信贷风险进行评价，因此，BIS比率在地方政府信用评级中起着重要的作用。

（二）法国地方政府融资特点

法国地方政府收入主要来自国家拨款、发行长期债券、城市规划税和开发税、地方税收、经营开发与分摊税、私人机构投资、企业投资、保险公司及老年保险等基金投资。法国地方政府融资的主要特点就是明确分工各级政府的责任，特许经营权的授予由政府掌控，另外，城市基础设施建设项目还可以采取租赁的方式建设。

（三）美国地方政府融资特点

美国地方政府收入主要来自使用者收费、财产税及市政债券的发行收入，由于预算不足，资金缺口很大，美国地方政府主要通过发行市政债券募集社会资金，主要通过债券银行，把众多的小型贷款组合成一定规模，使其满足当地信用市场并易于销售，不仅具有规模效应降低成本，还能为增信措施的应用提供依据。

（四）加拿大地方政府融资特点

1.加拿大建立地方政府基础设施建设基金，每年都会从财政收入中提取一定比例的土地出让费作为基础设施建设基金。

2.加拿大地方政府可以直接借贷，也可以由国营集团借贷，还可以由私营公司借贷以及开发商自行筹款开发等。

总之，加拿大地方政府融资特点主要是把城建资金来源与房地产融资有效结合起来，以完善房地产增值制度。通过不同融资方式的创新，极大调动人民群众对公共事业的关注，并吸引大量社会闲散资金，降低融资成本，促进地方政府融资平台的良性发展。

（五）日本地方政府融资特点

1.日本以法律的形式规定地方政府具有融资的权限，例如日本的《财政法》、《地方财政法》、《地方自治法》等对地方政府发行债券、资金用途进行明确规定，并对地方政府的融资行为、融资规模进行控制，对地方政府融资实行严格的审批制度。

2.日本不仅设立专门机构对地方政府融资实施监管，还接受社会第三方评级公司、中介机构的监督，建立相应的风险防范和预警机制。

四、国际经验对中国地方政府融资的启示

（一）加快转变地方政府职能，规范地方政府融资体制

稳定的地方政府税收及中央政府转移拨款是地方政府进行举债的前提，而严格的地方政府融资规范是地方政府融资的健康保证之一。该规范体制应包含融资目的、严格审批制度、中央政府对地方政府不提供担保以及建立登记、披露、审计制度等。

（二）重组融资平台，地方政府统筹规划融资

通过对融资平台的规范化管理，关闭一些盈利能力差、管理不规范的融资平台，从公司的治理、内控、运营到风险补偿等多角度择优培育基础设施融资平台，实施地方政府发行债券等融资的统筹管理，解决财政资金的使用和监管问题，达到提高政府投资与建设效率的目的。

（三）预算管理地方债，加强财政预算管理

加强对地方债务的切实管理，将地方政府的各类债务性融资纳入预算管理，实现债务总规模的有效控制，避免逆向选择与道德风险的产生。

（四）创新项目融资模式，拓宽融资渠道

地方政府承担了城市的主要基础设施建设，但在基础设施建设领域民营资本的进入受到了一定的约束，而基础设施的建设往往又具有超前性，不能等到经济发展起来以后再筹资建设，因此，通过引入PPP等融资模式，利用民营企业在人员、资金、管理及技术设备方面的优势，来实施基础设施项目建设。也可以培育银行或其他金融机构采取发行债券、短期融资券等提高直接融资比重，扩大地方政府融资渠道，降低融资风险。Z

参考文献：

1.马静婷，王淑梅.国外中小企业融资模式及对我国的启示[J].商业会计，2010，（3）.

2.彭宏超.关于完善我国中小企业融资担保体系的思考[J].商业会计，2011，（25）.