《自由法案》 的自由与不自由

2015年6月2日，美国参议院以67票对32票的优势，通过了《自由法案》（USA Freedom Act）。当天晚些时候，美国总统奥巴马即签署了该法案。至此，《自由法案》正式替代了自2001年起施行，且在14年间一直争议不断的《爱国者法案》（USA Patriot Act）。《自由法案》的通过与施行，可谓自2013年美国前中情局雇员斯诺登曝光美国国安局（NSA）“棱镜”监控项目以来，美国首次针对监控项目所作出的大规模改革。

图为美国总统奥巴马（右）在白宫会见司法部长，并正式签署了《自由法案》 （图/东方IC）

美国《自由法案》的背景与缘起

2001年的“9・11”恐怖袭击，对于整个美国而言无疑是挥之不去的一场噩梦。这一恐怖袭击事件的发生，令美国政府痛定思痛，决定采用防患于未然的方式来加强美国本土的安全。为此，时任美国总统的布什在当年10月26日时，以反恐之名授权美国国安局可不经国会允许，即使是在无证据的前提下亦可对美国公民及其他生活在美国本土的人进行监听，且以此为核心迅速通过了《爱国者法案》。

前述法案规定，美国司法部门与情报部门无须经过批准，即可以对手机用户的通讯信息予以监控，调取个体银行信用记录以及对互联网上的个人通讯进行检查。在《爱国者法案》的授权下，美国国安局获得了三项尤为特殊的核心权力。第一项权力即允许安全机构对于个体的监控行为，可不局限于电话以及电子设备。第二项权力即允许执法部门有权对任何与恐怖活动相关的信息予以调查，并可大规模收集公民通话记录与资料，主要用于对“独狼型”恐怖活动嫌疑人的追查。第三项权力则是该法案215条款中所规定的政府在反恐名义下对公民个人资料拥有的调查权。

《爱国者法案》饱受诟病，且最具争议的焦点即是其对于公民信息与隐私的获取。尤其是2013年爆发的“棱镜门”事件，更令美国各界为之哗然，大量普通民众对于自身个人隐私遭受的侵害极度不满。但即使是在这一前提下，《爱国者法案》仍在2006年、2010年，甚至是爆出“棱镜门”事件后的2013年，由美国国会数次对前述法案的核心条款与规定的有效期予以了延期。为寻求《爱国者法案》的替代法案，2013年10月29日，美国共和党参议院吉姆・塞斯布雷奈向众议院提交了《自由法案》。该法案被视为一份“兼顾与平衡方案”，因为其既可以保证情报部门对于的监控，又可以确保美国公民隐私权不被侵害。

自“9・11”事件后，美国一直在本土安全与公民自由之间做着两难选择。由《爱国者法案》而引发的对于公民个人信息的监控，也似乎成为了美国民众为“爱国”而付出的代价。不过，因个人信息监听而频频爆出的负面消息，令美国民众对于自身个人隐私受损进而提出强烈谴责与抗议。最终，美国总统奥巴马在其总统任期行将结束前，于2015年做出了大幅改革国安局监听项目的承诺。当地时间5月13日，《自由法案》在美国众议院以338票赞成对88票反对获得了高度支持率。美国白宫亦对前述法案明确表示了支持，并将该法案称作是“国家安全与隐私保护之间的合理平衡”。6月2日，美国参议院以67票对32票通过了《自由法案》。美国总统奥巴马随后在推特上发表消息称，“很高兴能够看到参议院通过了《自由法案》，该项法案将可以维护公民权利与国家安全，我拿到法案后的第一时间就会签署。”当天晚些时间，奥巴马正式签署了该法案。

《自由法案》虽允许政府继续对美国公民的通话数据与信息进行大规模收集，但在允许的同时制定了诸多严格限制。基于前述法案规定，美国国安局需在半年时间内逐步将大规模通讯数据与信息收集项目转交给电信公司。前述数据信息记录的内容将由电信公司所持有，并储存于电信公司的服务器之上，而非保存于政府服务器中。如此后需要对涉嫌恐怖主义的活动进行调查取证时，美国国安局首先必须获得许可或在紧急条件下，才可以向电信公司索要并调阅相关数据信息。同时，前述数据信息调阅的必须具体至某个特定实体，譬如某个账户、某个电子设备或者某个人。不过，《自由法案》仍批准美国情报部门可持续开展对于“独狼”式的追踪监控项目，并允许情报部门对特定嫌疑对象展开不间断式的监控计划。

美国《自由法案》的“自由”与“不自由”

自2015年《自由法案》获得通过的一刻起，美国国安局对于潜在恐怖活动嫌疑人的监控与窃听似乎进入了一个“空白期”，但对于美国本土普通公民的通讯联系而言却有了一定安全保障。《自由法案》一经通过与出台，美国社会各界就对此反响强烈。据美国有线电视新闻网（CNN）所作的一份民调数据显示，有61%的美国民众支持对于《爱国者法案》中有关通讯信息搜集的规定，但也有超过30%的民众认为该修改没有必要。美国“公民自由联盟”组织则对《自由法案》的出台予以了极高评价。该组织认为前述法案的通过具有“里程碑式的意义”，美国“公民自由联盟”法律副总监贾梅尔・加弗表示，“《自由法案》是1978年以来美国最为重要的一项大规模监控改革，它印证了斯诺登揭露与曝光的意义。”

但美国参议院多数党领袖麦康纳和参议院情报委员会主席查德・波尔则认为，“《自由法案》的通过令每天在保卫我们国家安全的人手中少了一项重要的工具。”而美国国内的几大互联网巨头对于新出台的《自由法案》也不甚满意。由苹果、谷歌、微软、脸书等组成的“改革政府监控联盟”无论是基于对互联网的遵从，抑或商业之目的，均希望美国政府能够真正保障信息安全以及信息自由。该联盟认为，《自由法案》尚存在“令人无法接受的漏洞，仍可能会允许情报部门大规模收集互联网使用者的信息和数据”。长期以来，美国国安局的大肆监控计划与窃听行为已严重削弱了客户对于美国科技与互联网公司的信息。思科公司（Cisco）CEO钱伯斯承认，美国国安局的监听行为已导致部分国家客户延迟了其采购活动。如《自由法案》不能真正保障信息自由，美国的互联网业可能会变得支离破碎，而其全球科技领导地位亦将由此而受到影响。

客观而言，美国《自由法案》中的“自由”并非完全绝对，其亦有着边界及其“不自由”的一面。有观察人士指出，《自由法案》所终结的仅仅是《爱国者法案》中赋予国家安全部门对于普通公民通讯予以监控的特殊权利，而非监听活动本身。《自由法案》的通过与生效，在一定程度上只是部分兑现了此前美国总统奥巴马所承诺的对于大规模监听项目的改革。根据《自由法案》的规定，在必要的前提下，政府部门仍可获取公民的电话记录与信息，包括特定个体此前拨打电话的时期，拨打过的电话号码以及电话的通话时长。只不过与《爱国者法案》相比，收集通讯数据与信息的主体从原先的政府部门转到了电信公司。有分析人士指出，这一法案很难完全束缚美国国安局的监控能力。无论是哪一家电信运营机构，其在服务器上所储存的数据信息在美国国安局所拥有的强化网络技术与攻击力量的面前，都将不堪一击。

此外，美国《自由法案》所强调的“自由”，仅仅针对美国本土民众而言。《自由法案》的制定仅涉及美国国安局在本土范围内的行为约束，但法案对其在海外范围内的各种监听与窃听行为却未作出任何约束。换言之，美国大范围、大规模海外监控计划与项目并不受《自由法案》的约束。该法案并未涉及对情报部门通过美国科技与互联网公司来窃取国外网络数据信息的限制，亦未涉及如何规范与调整政府部门对于国外情报信息的收集。美国《自由法案》所谓的“自由”，在一定程度上仅是对内不对外的。依据美国2008年修订的《外国情报监视法案》（FISA）的有关规定，允许美国政府可以对任何海外目标之间以及海外人士和美国本土人员之间的语音及网络通讯予以拦截与监控。正是在这一法案的规定下，包括联合国秘书长潘基文、巴西总统罗塞夫以及德国总理默克尔在内的诸多国际政要人士均成为美国国安局的监控对象。2013年经斯诺登曝光的“棱镜门”事件，进一步印证了美国国安局对于外国政府与企业的监控活动。

客观而言，美国《自由法案》中的“自由”只是相对而言。新法案只不过是将美国普通民众通讯监控的权力放权给电信公司，美国政府如需获得有关数据与信息，仍可随时通过电信公司予以获取。换言之，美国普通公民的信息自由仍会被打上一定折扣，其个人通信隐私仍然处于遭到监控的阴影之下。此外，美国海外监控项目未受到《自由法案》的任何影响，新法案不仅笼罩着极为浓厚的实用主义色彩，也秉持着一贯的双重主义标准。