烟草专卖柔性执法初探

【摘 要】针对传统行政执法只注重强制手段的缺陷，柔性执法是在新形势下高效实现行政管理理念创新，克服以往执法中的单一性、僵化性，丰富行政执法手段。推行柔性执法符合社会舆情氛围，有利于营造和谐的社会执法环境，能够减少和避免违法行为的反复发生，有利于缓解专卖执法人员压力，提高工作成效。

【关键词】柔性执法；理念；效能；措施

行政执法旨在维护社会秩序，保护社会公共利益和相对人的合法权益，但由于执法手段简单、生硬与行政目的的不统一，导致“野蛮执法”、“暴力抗法”事件不断发生。同时，中国社会正处于快速转型期，群众利益诉求渠道不畅通，行政主体在行政执法时稍有不慎，就可能激发与行政相对人之间的矛盾，进而引发。烟草行业由于其产品和体制的特殊性，在专卖行政执法中往往成为社会极为关注的焦点。因此，积极探索柔性执法方式能够减少执法冲突，提高行政执法效率、增强执法效能、展示执法形象、增强社会认同，实现烟草专卖管理法律效果与社会效果的有机统一。

一、柔性执法的提出

《说文解字》注：“凡木曲者可直，直者可曲，曰柔。” 柔，木曲直也。柔性执法中的“柔”主要取现代汉语字典中的柔和之意。在行政管理的传统理论中，强制是实现行政管理目标的主要手段，要求相对人必须服务。但是，随着现代社会发展和公民法律意识的不断增强，一味的强制不仅不能达成管理的效果，反而会激发矛盾，降低行政管理功效。柔性执法学理概念的提出，正是基于人们在对过去及现行行政执法实践模式的基础上，对行政执法模式的探索和创新。

2010年上海市在全国省级政府中率先出台着力推行“柔性执法”的规范性文件，这是推行“柔性执法”的有益尝试，对进一步规范和加强行政执法工作，提高执法人员的能力和水平，为经济社会发展提高更加有力的法制保障起着巨大的积极作用。

大力推行烟草专卖柔性执法建设，是烟草法治建设的重要内容，是促进政风行风建设的有效手段，是专卖管理转变方式的积极探索，符合“两个至上”要求，有利于巩固烟草专卖专营制度。推行柔性执法，也符合社会舆情氛围，有利于营造和谐的社会执法环境。同时推行柔性执法，能够减少和避免违法行为的反复发生，有利于缓解专卖执法人员压力，提高工作效率和管理成效。

二、柔性执法的理念

（一）以人为本理念。执法的目的在于维护法律的秩序，但严格执法不意味着只有冷漠才能实现法律所设定的目标。法治社会需要人性化的执法方式，而生硬的法律条文背后更多的应突显出以人为本的价值取向。在强调法律的刚性和威慑力的同时，也应体现出法律本身应有的人文关怀。人民群众是历史的创作者，是推动社会发展的决定性力量。柔性执法必须坚持以人为本这一历史唯物主义基本原则，行政执法不能只照搬法律法规的规定，不能片面强调“依法行政”和法律上赋予的职能，而要以人为中心，理解人、关心人、尊重人。

（二）为民服务理念。为民服务理念要求烟草专卖执法人员是为民服务的公仆，是与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。要怀有浓厚的群众情感，摆正同人民群众的位置，从群众的利益出发作决策。执法机关不仅执法，更多的应为相对人提供服务，帮助群众排忧解难，找到解决问题的方法和途径；以宽松的环境、周到的服务为他们解决困难，让消费者放心。

（三）平等理念。现代社会，平等是一个重要的价值，是现代制度本身应遵循的原则。执法者与相对人之间在人格上是平等的，行政相对人在行政法律关系中负有服从管理的义务，但同时也享有法律规定的权利，特别是在现代市场经济条件下，执法者与行政相对人之间更多的是一种平等协商、相互尊重的关系，没有谁高谁低的问题。因此在行政执法中，要对相对人人格以平等尊重，要改变语言上生硬的命令性言辞，代之以提示、告诫等文明的语言。

（四）和谐理念。和谐理念体现了中国传统文化的基本价值，是中国传统文化的人文精髓和核心。和谐作为一种基本价值观，体现人与人、人与自然的关系。执法者与相对人之间融洽、共赢的关系，目的要促进和谐，而不是持敌视态度视执法对象为敌人，执法机关应树立和谐执法理念，用和谐的方式处理利益关系和各种矛盾，达到“不战而屈人之兵”的效果。

三、推行烟草专卖柔性执法的工作要求

（一）依法行政、文明执法。在行政执法中以人为本，充分尊重行政相对人的权益，坚持“文明在先、执法在后”。一是稽查队员执法时着装整齐，检查时先出示相关检查证和执法证，注意礼貌用语，让文明、儒雅、规范的烟草执法形象深入人心；二是规范执法程序，严格按照案件处理程序进行操作，坚决杜绝简单粗暴、野蛮执法现象，坚持事实认定清楚、证据确凿充分、定性准确无误、程序合法有效，做到合法、合情、合理，公平、公开、公正，经得起历史和实践的检验。

（二）实行行政指导、慎用行政处罚。坚持“管理与服务并重”和“教育在先、惩罚在后”的原则，运用劝告、说服、建议等非强制行政手段，引导相对人遵守或服从法律，以实现烟草专卖管理的良好秩序。利用“3.13”、“5.15”等法制宣传日，大力宣传烟草专卖法律法规，提高相对人知法、懂法、守法意识。完善帮扶机制，加大对困难零售户的帮扶力度，指导他们规范经营，提高经营效益。实行工作前移，在实际执法活动中，加大巡查力度，及时发现并制止、纠正违法行为，力求将违法行为消除在萌芽状态。切实落实执法为民、为民着想、为民办实事的方针，树立良好的烟草形象。

（三）刚性管理、柔性执法。专卖执法人员要将教育说理与行政处罚结合起来，始终保持亲和力，将管理变为服务，从对抗走向对话，营造和谐的执法环境。柔性执法与严格执法不是矛盾和割离的，而是相辅相成的关系，不能顾此失彼，更不能把两者对立起来。做好柔性执法，应把握以下几个方面：

一是对守法户、一般户情节轻微的个别违规行为，坚持教育与处罚相结合的原则，并以教育为主，明之以法、晓之以理，重在教育、疏导和转化。二是贯彻落实行政处罚自由裁量和案件集体讨论制度，对符合从轻、减轻情节的案件要进行从轻、减轻处罚。三是注重工作细节，零售户的文化素质有高有低，他们对法律法规的理解存在很多盲区，因此专卖人员有责任对他们进行宣传、教育，而不能简单粗暴地一罚了之，充分运用APCD市场监管模式，实行分类管理，依法管人、以诚感人、以理服人，达到法与情、法与理的最佳结合。四是倡导“尊老扶弱”的执法理念，要求专卖执法人员在面对执法对象是老弱病残等社会弱势群体的时候，要学会耐心倾听，并尽最大努力对他们所面临的困难予以帮助，让亲民烟草的执法形象深入人心。五是对销售假冒伪劣卷烟、走私卷烟等严重扰乱市场秩序的违法行为，名烟名酒店、娱乐服务场所等重点监管对象违法行为，以及屡教屡犯的零售户，必须严厉打击和查处，始终保持高压态势，确保辖区市场规范有序。

四、推行柔性执法的保障措施

（一）提升执法素质。要将柔性执法理念落到实处，真正做到执法为民，必须不断提高专卖人员的自身素质。要把对专卖人员的法律教育作为一个重要环节来抓。将专卖人员的素质教育纳入年度教育培训计划，并采取集中培训、技能比武等多种形式，组织专卖人员深入学习柔性执法精神实质和有关法律、法规，使专卖人员真正转变执法理念，在执法过程中切实做到理性、文明、规范。

（二）完善监管机制。强化监管意识和监管力度，对“违法执法”要严厉惩罚。在监督上，坚持内部监督与外部监督相结合，自律与他律相结合，建立监督的长效管理机制和运作机制。在外部监督上，实行阳光操作，将烟草专卖法规、执法制度和办案程序向群众公布，让权力在阳光下运行。设立公众举报电话，并将公众举报落到实处，做到有报必查、有查必果、有果必复。在内部监管上，落实执法责任制和不定期明察、暗访等方式来规范执法。对野蛮执法等损害行业形象的违法执法行为，发现一起，查处一起。

（三）加大宣传力度。专卖执法工作不可避免地触及违法相对人的自身利益，容易引发和相对人之间的矛盾。为了有效地化解矛盾，顺利开展执法工作，在严格依法办事的同时，加大对重点监管零售户和有违法记录人员的法律宣传，大力宣传烟草专卖法规、违法行为造成的危害后果等。通过宣传，提高相对人的守法意识，从而提供良好的专卖执法环境。

开展“柔性执法”，能够在广大零售户、消费者心目中树立起具有亲和力和感召力的崭新烟草形象，能够有效降低执法对象的抵触情绪，实现良好的专卖执法效果，提升烟草专卖执法的社会公信力，走上提高烟草专卖执法水平的科学发展之路。

参考文献

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作者简介：王健康（1985.10- ），男，重庆巫溪人，法学硕士，重庆市开县烟草专卖局科员，研究方向：烟草专卖行政执法。