论预算管理审计中的风险识别与防范

一、前言

预算是企业经营计划以及预期经济活动的一种数量表现，是以货币或现金流量的形式，为了实现企业未来某特定目标，对其所拥有的有限资源进行合理安排，对各项经济活动进行有效控制的一种机制。预算的目的是控制，是一种数字化的责、权控制, 是整体利益目标下的资源分配与责任定位，也是一种以财务管理为核心的全面管理，是企业管理的整体“作战方案”，也是激励与约束的核心。如今，预算管理已成为国外大中型企业普遍采用的一种先进的企业管理模式。我国《关于国有大中型企业建立现代企业制度和加强企业管理基本规范》中就明确规定企业要“建立全面预算管理制度”。

预算管理作为企业内部控制的重要方式以及企业管理的重要内容，它的成败在一定程度上直接关系到企业的短期目标能否实现。因此对企业的预算管理进行控制与评价就成为必不可少的环节。基于内部审计独特的监督功能，加强预算管理审计，对规范企业运作、提高经营效益、规避风险、增强竞争力具有十分重要的指导意义。但是传统的预算管理审计却往往达不到这些效果。比如国家电网公司以前组织的预算管理审计，审计的重心大多放在了“预算执行审计”上，主要审查被审计单位计划指标的真实性及完成情况，而对被审计单位预算管理体系的健全性、有效性及其风险防范却较为忽视，这导致内审没有在预算管理中发挥应有的作用，也使得内审的职能没有充分发挥出来。

2006年，为了找准在预算管理审计中的“切入点”，山西省电力公司审计部受注册会计师风险审计的启示，借鉴COSO的企业风险管理（ERM）征求意见稿所提供的企业风险分析框架，在内部审计实务中强化风险评估与控制，最终确定了以风险导向为切入点的预算管理审计方案，并于2007年初在太原供电分公司进行了试点测试。本文通过介绍这次审计的具体情况，试图为电力系统进行预算管理审计提供一些有益的思路与探索。

二、太原供电分公司预算管理审计分析

太原供电分公司（以下简称“太供”）是省公司直属的国有特大型供电企业，截至2006年年末，该公司资产总额270多亿元，其中固定资产255亿元；直属生产单位20个，公司在册人数2800多人；设立有23个独立核算、具有独立法人资格的多种经营企业。2006年实现营业收入60多亿元。2007年年初，山西省电力公司审计部抽调人员组成审计组，对太供开展了为期20余天的预算管理审计。此次审计的基本思路定位于“以市场为导向，以现金流量为主线，以风险控制为重点，以企业经营责任为目标，以预算评价分析为中心”。本次审计的一大突破，在于首次把风险控制作为审计的重点。按照这个思路，确定了审计的内容与需要关注的风险：

（一）审计内容及程序

本次审计涉及的内容涵盖了预算管理制度的建设、组织体系的设置，预算的编制、审批、执行、分析、控制、调整和考核等环节。具体如下：

1、预算管理制度。审计内容包括：（1）预算管理相关制度是否完备，是否涵盖了预算管理的所有环节；（2）这些制度与国家电网公司、省电力公司的相关制度是否一致。

2.预算管理组织体系。审计内容包括：（1）预算管理决策机构的组织健全性；（2）预算管理部门及人员的职责及权限是否明确；（3）预算管理人员的专业结构能否胜任工作；（4）该组织体系是否有利于决策的科学性和正确性。

3.预算编制。审计内容：（1）预算编制的依据是否符合规定，预算编制前综合考虑的因素（如国家宏观政策、该地区经济发展速度等）是否全面；（2）预算编制的目标是否与省电力公司的目标一致；（3）编制过程中上下级之间的协调（谈判）机制是否完善；（4）预算编制的方法是否科学、合理、先进；（5）预算编制的内容是否完整（是否包括业务预算、资本预算、财务预算等）；（6）预算编制的数据是否准确（预算定额标准是否制订的科学合理、各预算之间是否衔接）；（7）公司是否根据年度预算编制月份预算或季度预算；（8）预算编制是否及时；（9）预算编制是否过松或过紧，能否起到控制作用；（10）预算编制的质量高低（这一点，可根据预算与决算对比的差异度来判断）。

4.预算审批。审计内容：（1）预算是否按规定程序审批，审批程序是否合法；（2）是否存在未经审批就随意调整预算的行为。

5.预算执行。审计内容：（1）预算指标的分解情况是否落实到各部门；（2）预算执行中的信息反馈是否通畅、及时；（3）预算执行中是否存在违反法律、法规、制度等情况；（4）经营预算、财务预算的实际执行情况；（5）太供对省公司下达指标的完成情况。

6.预算分析与控制。审计内容：（1）审查预算分析的职责分工是否明确；（2）预算分析的内容是否全面；（3）预算分析是否突出重点；（4）预算分析的方法是否合理；（5）预算分析的结论是否正确；（6）预算分析是否及时；（7）是否做到事前、事中、事后分析；（8）分析的结论是否用于控制，分析与控制的衔接是否到位。

7.预算调整。审计内容：（1）公司是否有过预算调整；（2）如果有过预算调整，预算调整的理由是否充分，调整程序是否合法，调整幅度是否恰当；（3）被审期间，是否有需要调整的事由出现而公司尚未调整。

8.预算考核。审计内容：（1）公司是否进行了真正的预算考核；（2）预算考核指标体系是否健全，指标计算是否科学；（3）预算考核能否真正起到奖惩作用，是否存在“平均主义”的现象。

（二）审计各个环节需要关注的风险

我们根据预算管理各个环节的特点，分析了在这些环节可能存在的潜在风险。在预算管理的各个环节需要关注的主要风险见表1。

（三）审计中发现的主要风险、成因及对策

按照上述程序，审计人员采取了详细审计、抽样审计、制度基础审计、风险评估相结合的方式，对太供的预算管理进行了审计。在肯定该公司成绩的同时，也发现在预算管理方面存在各种各样的风险。以下选择其中的一些风险进行分析：

1. 预算编制中的道德风险

表现特征：分公司上报省公司的预算以及支公司上报分公司的预算存在一定程度的虚假现象。

成因分析：一是由于“信息不对称”现象的存在，上级单位对下级部门的真实需求与能力缺乏深入的了解；二是下级部门上报带有虚假成分的预算不存在被处分的风险；三是害怕上报的预算被上级部门武断“削减”、“鞭打快牛”而上报带有虚假成分的预算。

产生危害：上下级之间的信任度逐渐降低，最终消失；编制的预算质量无法保障。

建议对策：建立上报虚假预算追究责任的机制；建立上下级之间的谈判与沟通机制；避免下达预算指标时“鞭打快牛”的现象出现。

2. 预算编制依据不足风险

表现特征：公司的预算编制以省公司下达的计划指标为主，公司自身能力、市场调研分析为辅。

成因分析：省公司对分公司实行计划指标管理；相应地分公司对子公司也按此执行；公司超额完成上级下达的计划指标得到的奖励不足或者没有。

产生危害：公司缺乏超额完成计划指标的动力；即使超额完成，也会千方百计“预留”指标。

建议对策：省公司对分公司（分公司对支公司）完成指标、超额完成指标实行应有的、具有超强吸引力的激励政策；加强市场调研分析。

3. 预算编制滞后风险

表现特征：公司2006年度的预算在2006年3月底才编制完成并分解指标给支公司，预算编制存在一定的滞后性。

成因分析：主要与省公司下达分公司2006年度计划（预算）指标时间较晚有关。从时间来看，公司在2005年11月左右上报省公司第一份预算草案，反映公司对2006年度的经营预测等情况。2006年3月，省公司下达2006年度经营计划指标，太供根据这些指标来编制2006年度的预算，并将省公司下达的经营指标进行分解，下达到所属各部门（支公司）。

产生危害：导致2006年第一季度缺乏预算控制。

建议对策：省公司下达分公司每年度的计划（预算）指标提前，每年末下达第二年的计划（预算）指标。

4. 预算分析不足风险

表现特征：公司的各个职能部门没有编制月度、季度预决算差异分析材料；年度编制的预算执行情况的分析报告中，对预决算差异的分析也不到位。比如在财务处的《2006年1～12月份预算执行情况分析》报告中，将当年的预算（计划）与实际完成情况、上年的实际数放在同一表格内进行了数据比较，采用的是简单直观的比较分析法。但该报告对数据比较得多，分析偏少，对预算决算的差异没有进行详尽的因素分析；对差异非常明显的一些项目，也是仅进行了列示和简单说明，缺乏重点分析。营销处、发展策划处、基建处等职能部门提供了经济活动分析报告，也对其负责监督、考核的计划指标进行了不同程度的分析，由于这些报告的重心放在了经济活动分析上，所以预算分析的质量就显得参差不齐，缺乏系统性。所以这些经济活动分析报告不能完全替代预算分析报告。

存在成因：预决算差异分析方法较为复杂；省公司、分公司对预算分析报告的质量没有要求。

产生危害：由于预算分析不到位，导致分析的数据无法运用于预算的调整、控制之中，降低了预算管理的控制力。

建议对策：预算分析人员要掌握必要的预算分析方法，比如因素替代法；明确对预算分析报告的质量要求；预算分析报告按月编制。

5. 随意调整预算风险

表现特征：2006年的第四季度，省公司两次调整预算（下拨费用），太供也两次调整费用给各个部门。

存在成因：省公司有年末调整预算的习惯。

产生危害：导致分公司年初编制的预算在控制上，尤其在费用的控制上“形同虚设”；分公司及其支公司患上了“预算调整依赖症”，进而使省公司年末调整预算的习惯形成“刚性”。

建议对策：省公司改变年末调整预算的习惯，改为在年初对预算费用一次下足。

6. 预算考核失效风险

表现特征：一是用业绩考核替代预算考核。二是考核出现“平均主义”的倾向，比如从考核的结果来看，24个下级部门的考核得分：19个为优秀，5个为良好；分数最高的为99.17分，最低的为85.63分，部门考核情况总体令人满意，呈现一种“皆大欢喜”的局面。三是考核指标过于简单。比如指标设置没有体现出投入――产出之间的关系。在财务处考核的指标中，内部利润、三项费用、三项可控费用指标都是绝对数，缺乏相对数的考核。内部利润是靠多少投入获得的，无法直观地看出来。另外，财务处考核的指标数量过少，难以真实考核出部门的财务状况、经营成果及管理水平。财务处考核的指标共有7项：内部利润、三项费用、三项可控费用、流动资产周转率、电费上缴率、账户资金限额、资产入账率。扣除后3项（因为这些并非纯粹的财务指标），就剩下4项指标了。仅仅靠这4项指标是无法全面考核出一个部门的盈利、管理等水平的。指标过少虽然减少了考核的难度和工作量，但在内容方面必然有所遗漏，指标之间相互联系性、补充性不强，从而考核缺乏全面性，降低了部门控制指标的难度，不容易发现存在已久的问题，甚至影响部门工作的积极性。另外，有些指标设置欠合理，容易导致部门为了完成指标而采取一系列的短期行为。比如账户资金限额。公司有时为了完成该指标，有可能存在突击花钱、提前付款的行为，这会在一定程度上损害公司的利益。四是部分关键性指标分值设置不合理。比如市场占有率满分仅为3分，这与省公司倡导的“守土有责”的理念并不相称。另外，线损率满分4分，售电量满分4分，这些直接关系到公司业绩的指标所占分值明显偏低，与其重要程度并不相称。

存在成因：参照省公司对分公司的考核来进行考核；由于考核与部门人员的经济利益挂钩，因此考核存在“平均主义”的倾向。

产生危害：降低了预算的激励作用。

建议对策：建立真正的预算考核体系；增设预算考核指标；对考核指标的权重采用科学的方法设置，比如可以尝试采用层次分析法，通过考核指标权重的科学设置，避免考核中“大锅饭”现象的出现。

三、结束语

本次对太供的预算管理审计，由于时间短，任务重，再加上是省公司初次尝试以风险导向为主进行预算管理的内部审计，所以在审计的内容上、程序上、方法上等多方面仍然存在许多需要改进的地方。尽管如此，本次审计还是为省公司系统以后开展类似工作做出了一次有益的尝试，其中的一些经验与教训具有一定的参考价值。