浅谈重点生态功能区生态补偿的制度性研究

摘要：生态补偿是有效保护生态环境，促进人与自然和谐发展的重要手段，作为一个重要的市场化的制度安排，我国在这方面做了积极的探索，但目前仍存在诸多亟待解决的问题。本文通过对重点生态功能区生态补偿必要性、发展现状及国内外制度样本的研究，对重点生态功能区生态补偿的制度建设做了简要探讨。

关键词：重点生态功能区；生态补偿；补偿机制

一、重点生态功能区的概念

重点生态功能区是生态系统脆弱或生态系统重要资源承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。

二、重点生态功能区生态补偿现状

党的十八届三中全会提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。近年来，各地各部门积极探索生态补偿制度建设，在森林、草原、湿地和水资源等领域取得了积极进展和初步成效，但由于生态补偿起步较晚，涉及面广，利益关系复杂，实施难度较大，在工作实践中仍面临三大主要问题：

（一）政策法规建设滞后

政策法规建设滞后，目前我国还没有生态补偿的专门立法，缺乏长效的保障机制，且生态补偿实施的激励制度也不完善。

（二）生态补偿标准单一，生态补偿项目资金使用分散

中央政府主导的生态补偿标准单一，生态补偿项目资金使用分散。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，同时，补偿标准普遍偏低。

三、国内外生态补偿机制

（一）国外生态补偿机制样本

在国外，“生态补偿”这一概念实际上是在生态系统和生物多样性之语境下提出的，通常指为“生物多样性补偿”而进行的“生态服务付费”的过程。主要可以分为三种类型：政府购买模式、市场模式和生态产品认证计划。

1.政府购买模式

政府购买模式的生态补偿的实质是直接公共补偿。它是指政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它环境服务提供者进行补偿，其最大的特点是资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转移支付，即由富裕地区直接向贫困地区转移支付。换句话说，就是通过转移支付改变地区问既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡。

2.市场模式

市场模式的生态补偿是私人之间直接进行的补偿，即由非盈利性组织和盈利性组织取代上面所说的直接公共补偿模式中的政府而开展的一种补偿。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”，因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业或非商业团体或个人消费者可以出于慈善、风险管理或准备参加管理市场的目的而参加这类补偿工作。

（二）国内生态补偿机制样本――以浙江省为例

作为第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份，2005年8月浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了建立生态补偿机制的基本原则，2006年、2012年相继出台有关政策，进一步健全公共财政体制，调整优化财政支出结构，增强其生态补偿功能，其做法主要有：

1.进一步完善生态环境保护工作的考核办法

现行实施的《浙江省生态环保转移支付试行办法》（浙政办发[2012]6号）相较以前及其他省份已有许多进步之处，但一些考核指标的设置，如对水环境质量考核和大气环境质量考核，仍不能完全客观地评价各地加强生态环境保护工作的实际业绩。对此他们逐步完善，实行多元考核办法。

2.积极探索建立多元化的市场补偿机制。

目前，浙江省的生态补偿主要是以省级财政转移支付为主，区域之间、流域上下游之间、不同社会主体之间的横向补偿基本空白。在完善省级财政转移支付制度、增加资金量的基础上，推进建立横向财政转移支付制度或市场交易补偿机制，实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的合理生态补偿。

四、我国重点生态功能区生态补偿制度的完善

针对目前我国生态补偿存在的不足之处，结合我国发展的实际情况，从以下六个方面提出完善我国生态补偿法律制度的建议：

（一） 逐步建立健全生态补偿立法

总体上看，在我国开展关于区域生态补偿的综合立法工作，无论是经济基础，还是政治基础和法制基础，都已经基本具备。所以要加强立法，搞好顶层设计，通过完善政策和立法，建立健全生态补偿长效机制，一方面，加快修改环境保护法，增加生态补偿内容，按照谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿的原则，进一步明确责任与义务，强化法律约束；另一方面，加快出台生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。

（二） 建立统一与多元化相结合的生态补偿管理体制模式

加大生态补偿管理体制改革力度，整合多方力量，强化统一管理。首先，加快建立生态补偿标准体系，制定统一、协调的生态补偿标准，改进各种资源费的征收和管理工作；其次，切实加强监测能力建设，健全重点生态功能区、跨行政区域流域断面水量水质重点监控点位和自动监测网络，最后，要明确资金用途，严格资金管理，将生态补偿机制建设工作成效纳入对地方政府的考核。

（三） 确立科学合理的补偿标准构成要素

主要包括生态建设与保护者的成本投入与丧失的机会成本要素、生态受益者的获益要素、治理生态破坏所需要的成本要素及生态系统服务功能的价值要素四个方面的构建。

总之，我国的生态补偿制度还不十分完善，关于生态补偿的实践还处在探索的阶段，所以应借鉴国外成功的生态补偿实践来建立健全我国的生态补偿制度及指导我国的生态补偿实践，这也是我国构建社会主义和谐社会、建设生态文明，实现可持续发展的最终意义。

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