新型城镇化进程中流动人口的社会保障困境分析

摘 要：中国自城镇化以来，大量农村人口走出了农村，但由于社会保障制度及其配套政策的残缺，他们无法真正融入城市，“流动”成为这一群体的主要特征。新型城镇化的核心是“人”的城镇化，流动人口的社会保障问题成为制约新型城镇化进程的瓶颈和关键。通过分析流动人口社会保障面临的困境及其成因，另辟蹊径地提出发展县域经济，以小城镇为过渡的化解对策。

关键词：新型城镇化;流动人口;社会保障困境

中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）31-0058-03

2010年，中国人均国民总收入达到4 260美元，首次进入中等收入国家的行列。2011年，中国城镇化率达到 51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口。这两个“首次”意义重大，标志着中国开始由乡村中国向城市中国转变，中国经济社会和城镇化进入新发展阶段[1]。根据国家统计局最新数据显示，2012年中国流动人口数量达2.36亿，人口的大规模流动与中国新型城镇化的发展密切相关。党的十提出，新型城镇化的核心是“人”的城镇化，城镇化不仅是指空间上的转移，更重要的是完成由农民到市民的转变。然而目前中国社会保障体系存在着的诸多问题成为了制约这一目标实现的瓶颈，保证流动人员的社会保障待遇成为新型城镇化进程中的重中之重。

一、新型城镇化进程中流动人口社会保障困境

（一）流动人口的涵义及变迁

对于流动人口，目前中国尚没有一个准确的概念界定。在中国现行户籍管理制度下，流动人口指的是离开常住户籍所在地，跨越一定的行政辖区，因故前往它地滞留暂住并不时回返的人口[2]。主要包括乡村―城市、城市―城市间流动的人口，本文主要分析的是乡村―城市的流动人口。

中国流动人口的结构、流向和利益诉求是随着经济发展动态变迁的，其流动状况与城镇化进程密切相关。城镇化初期，流动人口的迁移呈现“候鸟式”的特征。随着城镇化进程的推进，流动人口的迁移步伐也会趋于平稳。目前城镇化率已过半，进入攻坚阶段，新生代农民工成为流动人口的主体，他们有着较强烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服务、社会保障事务等方面的参与程度比较低、参与渠道比较少。

因此，必须转变城镇化的发展方式，减少城镇面积的单一、盲目扩张，从增强城镇化待遇和促进人口城镇化方面入手，保障好规模庞大的流动人员的权益，把实现流动人口的城镇化作为下一步城镇化工作的重点。

（二）流动人口的社会保障困境分析

基于特殊的历史和国情，中国目前社会保障实行的是城乡二元机制。城乡之间、城镇中不同职业人群之间的社会保险在种类、缴费方式、待遇水平等方面都有所不同。在这种社会保障体系下，流动人口的社会保障状况可以概括为缺、乱、损[3]。

“缺”表现为占流动人口总数80%的农村流动人口中，大多数几乎是没有任何社会保障，城市的高危工作大多由他们从事，社会保障的缺失增加了风险。《中国流动人口发展报告2013》调查数据显示，农村户籍流动人口就业稳定是一种低收入、缺少保障的低层次稳定，他们中有55.1%每周没有一天休息日，59.3%每天工作时间在9小时及以上。在承受长时间连续工作的同时，他们的劳动保障也没有得到很好的落实，1/3没有签订任何劳动合同，养老、医疗、工伤保险的参保比例仅为30.7%、34.9%、29.5%[4]。

“乱”表现为目前各地流动人口社会保障试验混乱，缺乏全国性的统一指导，各地政策五花八门，影响了社会保障制度的公平性，也为日后社会保障全国统筹和各地区之间的接续工作增加了很多困难。针对外来流动人员的社会保障问题，青岛、天津等地对流动人员实行了无社会保障的超低成本的用工;北京、上海等地实行与本地职工有差别的社会保险制度;而珠海和海南等地实行与本地人口一样的“市民待遇”政策 [5]。这种政策上的差异导致了流动人口社会保险参与状况的地区差异。据调查，2011年，、宁夏等14个省养老保险参保比在10%以下;建设兵团、内蒙古、安徽等10个省养老保险参保比在10%～20%之间;北京、上海等8个省参保比在20%以上[6]。流动人口社会保险的这种“乱”象，不利于劳动力的流动，对新型城镇化的推进和社会保障体系的完善造成了很大的障碍。

“损”主要表现在流动人口社会保障权益受损方面。整体而言，目前中国流动人口处于一种以牺牲权益换取城市工作生活机会的状态。面临着就业技能低、用工不规范、居住条件差、医疗卫生难保障、子女教育难解决等诸多困境。教育方面，根据2012年流动人口动态监测调查数据，16～18岁流动人口随迁子女中，就读高中的只有29.4%，就读中专/职高的仅有8.9%，不在学的比例高达41.8%，过早的就业使随迁子女成为劳动力市场的弱势群体。在就业方面，流动人口主要集中在次级劳动力市场，就业质量低，仅有64.4%的流动人口签订了劳动合同，仅有31%的流动人口接受过技能培训;在医疗方面，2012年仅有29.1%的流动人口享受本地城镇职工医疗保险;71.9%的流动人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例极低，只占0.4%，覆盖流动人口的城镇住房保障体系尚未建立[6]。

二、当前流动人口社会保障困境的原因分析

相对于流动人口庞大的规模和他们对中国各方面发展的巨大作用而言，他们的社会保障水平是十分落后的，这对中国未来的可持续发展会造成不利的影响。造成中国流动人口社会保障困境的原因主要有以下三个方面。

（一）中国现有的社会保障制度不健全

1.立法落后，社会保障统筹层次低

中国目前还没有一部专门针对流动人员社会保障方面的法律，国家所有的立法中对流动人员社会保险方面的规定也都是比较笼统的。不少地方出台了一些法规，但都是一些具有地方特色的，缺乏统一性和完整性，法律效力较弱，也不适合在全国范围内推广。2009年底，全国所有省级行政区都制订了社会保障的省级统筹的制度，但由于各省之间经济实力相差悬殊，实际执行中还有很多地区仍是县级统筹层次，要实现真正的省级统筹还有很长的路要走，更不要说实现国家级统筹。

2.中国不同地区社会保险缴费基数差距大

中国独有的地域特征和发展历史造就了中国区域经济发展水平差异较大的国情，不仅城乡之间经济发展水平差异很大，不同的地区之间发展情况也有很大的不同。经济发展水平的参差不齐使不同区域之间社会保障水平差异较大。由于社会保险缴费基数是与一地的平均工资水平相挂钩的，所以不同地区间社会保险的缴费基数和领取基数也就有所不同。这一系列不同不利于人口流动，也不利于流动人口社会保障待遇的保证。

3.社会保障体系二元分割，转移接续困难

中国流动人员之所以出现入保困难，最直接的障碍就是中国目前二元分割的社会保障体系。一方面二元分割的社保体系加大了转移接续的难度，流动人口跨越的区域越多就越难以统一;另一方面也导致了不同模式下的社会保障享有的待遇不同，成为了导致不公平的根源。

（二）社会保障体系的相应的配套政策不健全

1.户籍制度和“分灶吃饭”的财政体系的限制

长期以来中国许多制度都是依附户籍制度而存在的，社会保障政策不例外。大量流动人员限于户籍无法享受流入地的保障待遇。另外，“分灶吃饭”的财政体系也不利于社会保障的统筹发展。以养老保险为例，受制于各地“分灶吃饭”的财政体制，在办理社会保险转移接续时，按规定，流动人口除了带走属于个人账户的那部分，只能带走统筹账户中的一小部分。这样有利于流出地，却不利于流入地的发展。如此一来，各地都想最大化地利用当下的流动人口为其创造价值而同时又希望最小化地承担未来的养老责任，不利于流动人口社会保障待遇的提高[7]。

2.城市公共服务体系的接纳能力不足，信息化水平低

人口流动是趋利性的流动，而中国幅员辽阔的疆土上，发达地区并不多，这些地区的公共服务设施和公共产品供给已近乎饱和，出现了交通拥挤、水、电供给短缺的问题，流入人口普遍享受不到固有居民的一般待遇。另外，中国目前没建立起完善的跨区域信息化系统，不能及时记录人员流动的最近信息，也不利于流动人口社会保障权益的实现。

（三）各方主观因素的不利影响

1.政府、企业和流动人口的观念落后

受传统观念的影响，有些政府部门认为，农民有土地就可以养老了，因而不重视农村社会保障体系的建设。另一方面，许多规模小、实力较弱的企业为了降低成本，常常会采取补发奖金或签临时工合同不缴或少缴社会保险费用。这些政府和企业的短视行为都不利于流动人口社会保障体系的建立。另外，由于原先宣传力度小，流动人口对社会保障事业的了解也很少，许多流动人口看不到社会保障的长远意义，对入保抱有怀疑和犹豫的态度，参保积极性低。

2.社会文化心理方面的障碍

长期以来城乡之间无论是在经济发展水平上还是在公共资源的分配方面都产生了较大的差距，导致流动人口与城市固定户籍人口之间产生了利益分歧，流动人口遭受到城市的排挤。这种歧视会形成强大的舆论压力，也会通过一系列成文和不成文的政策规定表现出来[2]。

总之，新型城镇化的核心是“人”的城镇化，流动人口走的出农村却融不进城市，社会保障“乱”、“损”、“缺”的窘境与社会保障体系的缺陷难辞其咎，各方配套政策缺位也要承担一定的责任。

三、化解流动人口社会保障困境的思路

中国区域之间差异大，城乡二元化，社会保障制度模块化，这种情况下新建一种流动人口的社会保障制度会使中国社会保障制度更加“碎片化”，不利于城乡一体化的社会保障制度的目标的实现。把流动人员纳入城市保障体系固然会得到流动人员的支持，但趋于饱和的城市承载能力根本不允许这种做法。所以，要想解决中国大量流动人口的社会保障问题，必须从中国广袤的农村入手，通过发展县域经济，发挥区域比较优势，促进区域内小城镇繁荣，是缓和各方矛盾，逐步实现“人”的城镇化的一个过渡，也是在建设城乡统一社会保障体系的过程中，解决大量流动人口社会保障问题的一个阶段性的措施。这是发展中的一个必经阶段，要重点做好三个方面的工作。

第一，做好总体规划。县域经济的发展要有一个总体的规划，如何利用本地特色发展，怎样发展才能实现农村和城市的顺利接轨。进行政策引导，做到立法先行，各级政府要出台招商引资、土地流转、教育就业、社会保险以及住房等相应的政策措施。加大投入，包括财政上的支持和人才上的划拨，在政策上给与一定的倾斜，在科教文卫事业方面提高小城镇的综合水平，从宏观上为县域小城镇的发展提供一个良好的大环境。

第二，落实好户籍改革制度。2014年7月30日，国务院了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，户籍制度改革进入全面实施阶段，全面放开了建制县和小城市的落户限制。在推进小城镇建设的过程中，要结合户籍制度改革的方案，放开落户限制的同时，完善小城镇户籍能享有的相应福利，从而对流动人口起到吸引的作用。在新型城镇化进程中，先实现农村人口向小城镇人口逐步转换，城乡户籍在享受待遇方面的差距缩小，人口向大城市集中流动的现象就会有所缓解，通过农村―小城镇―大城市的转变，逐步调整利益分配格局，实现城镇化待遇的一体化。

第三，在社会保障政策方面，小城镇的社会保障体系要定位在承接农村和城市的桥梁。主要作用是改变广大农村社会保障残缺，保障水平低下的情况，逐步实现城乡保障水平的统一。就目前城镇化和户籍制度改革的方向来看，人口由农村向城市的迁移是大趋势，随着人口迁移，农村社会保障体系中参与的人口将逐渐减少，最终将不再有农村社会保障。然而这个过程是缓慢的，目前必须结合中国发展的速度和现状，循序渐进地完善社会保障政策，逐步提高小城镇社会保障的水平，扩大其覆盖面，本着方便转移接续的原则，仿照城市的社会保障体系建立相应的保障。

总之，规模庞大的流动人口是现阶段中国必须高度关注的一个群体，他们对中国的发展做出了巨大的贡献，只有保障好这部分人的社会保障权益，才能真正实现中国社会保障一体化，发挥社会保障在实现公平正义，才能顺利完成中国的新型城镇化进程，让全体人民共享经济发展的成果。

参考文献：

[1] 张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013，（1）.

[2] 茹克亚，曹李海.构建和谐社会下中国流动人口的社会保障问题[J].新思路，2008，（3）.

[3] 郑功成.中国流动人口的社会保障问题[J].理论视野，2007，（6）.

[4] 国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司.中国流动人口发展报告（2013）[M].北京：中国人口出版社，2013.

[5] 李凌云.中国社会保障制度地区差异协调机制[D].上海：华东政法学院，2003：4.

[6] 蔚志新.流动人口社会保险参与状况的地区差异分析――基于 2011 年全国 32 个省级单位的流动人口问卷调查[J].人口学刊，

2013，（2）.

[7] 黄匡时，嘎日达.流动人口的社会保障陷阱和社会保障的流动陷阱[J].西部论坛，2011，（6）.

The Analysis of Migrant Population’s Social Security Dilemma During China’s New-type Urbanization

QIN Qin

（Hebei Normal University， School of Public Administration ，Shijiazhuang 050024，China）

Abstract：Since China’s urbanization，a large group of rural people went out of the countryside，but because of the incomplete social security system and its supporting policies.They can’t truly integrate this city，“mobility”has become the main characteristics of this group.The core of the new-type urbanization is“person” urbanization，which makes the problem of migrant population’s social security has become a bottleneck and critical factor of new-type urbanization.In this article，Through the analysis of the problems and causes of migrant population’s social security in the process of new-type urbanization，putting forward a new and refreshing way of developing County-level economy and taking the development of small-town as a transitory stage.

Key words：new-type urbanization;migrant population;social security dilemma