征地拆迁过程中失地农民权益保护问题的思考

摘 要：随着工业化和城市化步伐的加快，全国农村土地被大面积征用。在土地征用过程中，由于制度障碍、法律缺失致使农民利益受损，维权无门。保障农民的权益，从根本上看来是及时立法，严格执法，通过法律手段维护民生。

关键词：失地农民；权益保护；征地补偿

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）16-0092-02

一、征地拆迁过程中存在突出问题

当前，我国城镇化处于加速发展时期，征地拆迁工作事关经济发展，事关社会稳定。在征地拆迁工作中存在诸多重大问题。

一是拆迁过程中违法乱纪行为层出不穷。2010年，哈尔滨市开展查处城市建设和棚改征地拆迁中的违纪违法问题专项工作，截至2010年12月共查处涉嫌违纪违法人员146人，其中纪检监察机关已立案查处公职人员38人，移交司法机关138人。

二是中央下发的拆迁管理工作通知无法约束地方拆迁行为。2010年5月，国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》。通知规定，对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。但现实拆迁工作中，征地程序是否合法、拆迁行为是否规范，补偿安置是否合理、保障制度是否落实等情况仍是被征迁农民的疑惑。

三是被征收人千方百计索要补偿。一些被征收人意图借征地拆迁之机发横财，要求补偿条件离谱，不满足条件拒不搬迁。部分国家公职人员受到利益诱惑办理假证照、出具假手续，与骗取补偿款的不法分子同流合污。

二、失地农民权益受损的原因

（一）土地产权行使主体法律界定不明

我国《土地法》规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。《土地管理法》第10条进一步规定，集体可以是乡(镇)、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表。这种规定导致了多元主体并存的局面，农民拥有的是残缺的土地产权。村委会以土地所有者代表自居，代行所有权、任意使用、支配农民集体土地。征地时，各种权利主体为争夺利益而发生冲突并可能损害农民利益。

（二）土地征收程序混乱

土地征收法律程序不完善主要包括三个方面:一是缺少对行政机关的监督机制。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，也是执行者，既可以制定征地价格，也可以规定征收范围，处于绝对优势地位。二是缺少被征收人参与程序。在征与不征的问题上，在征地价格高低上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。三是在征地之前，部分村集体的领导、村民、投资者通过关系提前得知征地范围，购买土地并大面积兴建住宅、覆盖物，办理各种营业执照，以期获得更多的国家补偿，在土地征收之后进一步形成了村民之间的财产差距、收入差距。因此，由于土地征收程序的缺陷频频出现征地拆迁纠纷，提高了国家征地成本，为社会稳定留下隐患。

（三）土地补偿款的分配和使用不合理

我国政府事实上把经营、管理土地的义务交给了承包土地的农户。公平地说，被征土地的农民应以较大的权重参与土地补偿款的分配，集体只能获得较少部分。然而，现实情况是土地补偿款首先划拨到村委会，分配比例由村委会决定。农民作为集体土地的直接使用者和经营管理者，在补偿款的分配中处于极度劣势。另一方面，征地补偿费的使用不合理。按照有关规定，土地补偿款归农村集体经济组织所有，记入资本公积金，用于扩大再生产，不得列入收益分配，不得用于非生产性开支。然而有的地方，各级政府层层挪用、截留；有的地方以办集体企业擅自挪用；有的以兴建村文化场馆为名兴建之后又闲置不用，最终农民所获利益极少。

（四）失地农民维权困难

我国土地征收的纠纷解决方式存在着不足，我国法律规定被征地者在土地征收范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决，而这一解决机制的程序公正性令人怀疑，违背了“任何人不得成为自己的法官”的这一古老的自然正义法则。另外，从我国实际情况看，当农民认为由于征地拆迁出现不公平待遇时，往往选择到办上访，本级政府上访解决不了，就到上级政府上访，最终上访到中央。中央又通知地方政府接回上访人进行解决，结果仍是维权无门。理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。人民法院在受案时把对征地不满的拒之门外。由于司法程序的退让与拒绝，导致司法实践中救济程序的缺乏。司法救济的不力，无疑会鼓励行政部门滥用征地权。

（五）失地农民社会保障机制立法缺位

失地农民社会保障制度是农民失地后能够顺利应对生活，实现城乡平等化，提高幸福感最基本的保证。其应包括养老、医疗、失业保险，以及最低生活、住房、就业保障等在内的完整的保障体系。现在看来，能够实现养老保险和医疗保险就是很大的难关了。

早在2006年5月，为了配合哈尔滨群力新区征地拆迁和开发建设，哈尔滨劳动保障局出台了群力新区农转非的失地农民劳动保障相关政策。政策规定失地农民可以城镇个体劳动者参加基本养老保险，从参保之日起按规定缴纳基本养老保险费，最低可按全省社平工资的60%为缴费基数；医疗保险方面，规定失地农民可从参保之月起，按规定缴纳基本医疗保险费和住院医疗统筹费。

实际调研中发现，失地村民绝大多数没有参加城镇基本养老保险，也没有缴纳基本医疗保险费和住院医疗统筹费，仍然是新农保与新农合。松江村党支部书记王书记解释说，农民都想把钱拿在自己手里，不愿意参保。而被调查村民却说不知此事。经过走访了解，农民对自身的保险事宜是十分关注的，对与市民同样的养老保险和医疗保险十分期待。2010年8月哈尔滨市人民政府令第179号《哈尔滨市被征地农民养老保险和就业服务暂行办法》规定，失地农民可参加由个人、村集体和政府三方按4∶4∶2比例出资的养老保险。参保标准有两个：一是按全市最低生活保障标准的110%为基数，一次性缴纳10年；二是按全市最低生活保障标准的130%为基数，一次性缴纳10年，达到法定年龄即可按月发放养老金。此文件内容传达给受访村民，大多数村民表示要参保，极少数村民拿不出参保钱。村干部看到文件表示拿不出村民参保所需的匹配资金，要参保只能村民个人承担80%。