西部农村人力资源开发中的问题与对策

内容提要:新农村建设亟须大力开发西部农村人力资源,当下中国西部农村人力资源虽然数量庞大,但总体质量较低、面临结构性失衡,这种现状一定程度上影响了我国尤其西部农村生产力的发展。文章透析了西部农村人力资源开发存在的问题及成因,在此基础上提出了促进我国西部农村人力资源开发的思路与对策:基础是转变农村教育观念,路径是大力发展教育与培训,条件是建设人力资源市场体系,保障是优化政策系统支持,由此才能更合理有效地促进新农村建设。

关键词:新农村建设;西部农村;人力资源开发;问题;对策

中图分类号:F249.21文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)04-0008-05

建设社会主义新农村是我国破解“三农”问题的重要战略举措,探索新农村建设的路径已成为学界思考的热点问题,争论也异常激烈,但一个共同的认识是社会主义新农村建设的主体是农民 [1], 2006年的中央一号文件《中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出了新型农民的概念,并对其做了三个界定,有文化、懂技术、会经营。这充分表明中央在社会主义新农村建设中对农村人力资源开发的高度重视。西部农村人力资源开发是实现西部新农村建设的前提和基础,西部农民要成为建设新农村的主体,必须把庞大的人口压力变成人力资源优势。由此,充分开发西部农村人力资源对新农村建设具有重大意义。

1.新农村建设与西部农村人力资源开发的逻辑勾连

1.1 新农村建设内涵之透视

“社会主义新农村”这一概念早在上世纪50年代就提出过,上世纪80年代初,我国提出“小康社会”概念,建设社会主义新农村是其重要内容之一。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出建设“社会主义新农村”是在新的历史背景中,在全新理念指导下的一次农村变革的新起点。所谓社会主义新农村,是指在社会主义条件或制度下,反映一定时期农村社会以经济发展为基础,以社会全面进步为标志的社会状态,是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。新农村建设不仅是一个村镇空间建设问题,也是一个产业互动和村民发展问题,更是一个城乡一体化和人与自然和谐问题;不仅是一个农村经济建设问题,也是一个涵盖农村社会、政治、经济、科技、教育、文化、交通等多方面的统一体。一般认为,生产发展、生活宽裕主要是物质层面,乡风文明、村容整洁就精神文明,管理民主则属于政治文明范畴,加强农村人力资源开发是建设社会主义新农村的先决条件。

1.2 西部农村人力资源开发概念之解析

早在18世纪,亚当•斯密就在《国富论》中指出了提高人的素质的重要性,提出教育具有经济价值[2]。认识到开发人力资源、人力资本投资与积累的重要意义。20世纪60年代,舒尔茨开创性提出人力资本理论,即人力资本是体现在人身上的知识、技能、资历、经验等,也即人的能力和素质[3],这被看做人力资源开发的核心理论依据,他认为人力资源是体现于人身体上的知识、能力和健康,并且认为人力资本投资是效益最佳的投资。通常认为,人力资源是指一定时期、一定社会组织范围内,能够推动经济和社会发展的具有智力和体力劳动能力人口的总和。正如马克思理论把劳动力理解为“人的身体即活的人体中存在的、每当人生产某种使用价值时就适用的体力和智力的总和” [4]。改革开放30年农民群体发生了很多变化,由于存在经济标准、职业标准甚至包括政治标准的多元化现象,使学界关于农村人力资源定义缺乏共识,主要有两种方法:一种是户籍界定法,另一种是地域界定法。这两种方法都存在一定的偏颇,目前很多具有农村户口的劳动力不在农村地域上从事劳动,很多具有城市户口的农村科技人员在为新农村建设作贡献,随着未来户籍制度的改革,户籍分类方法将逐渐被取代;地域界定方法将劳动力限定在农村区域上,也不符合现代农村的开放理念。结合现阶段新农村特点应将农村人力资源界定为:具有一定体力和智力从事社会主义新农村建设的劳动者的总和。这一定义摒弃了户籍的身份界定,破除了地域的限制,只要是从事社会主义新农村建设者都被称为农村人力资源[5]。综合两种界定法,西部农村人力资源概念是西部地区具有一定体力和智力、从事社会主义新农村建设的劳动者的总称。

人力资源开发是一个综合性概念,是指国家或组织通过数量控制、素质提高、资源配置等一系列活动,并使之与开发对象有机结合,使特定范围内的人力资源能够得以充分发掘,有效发挥和合理使用的过程。农村人力资源开发是社会人力资源开发的重要组成部分,即以农村人口为基本对象,以现有人口质量为基础,利用培训和教育等多种渠道,发掘农村劳动人口的生产力,提升农村人口的整体素质和社会价值,实现农村劳动力在社会中的合理配置,促进农村经济和社会发展[6]。我国西部地区包括12个省(市、自治区),西部农村人力资源开发,就是要充分利用和发掘西部农村人群的生产力,提高农村人口的知识、智力、体力、技能、精神等整体素质,促进西部农村经济社会生态均衡发展。这既体现传统意义上通过人力资源开发获得人的最佳效能的思想,又彰显了开发使人力资源本身获得发展的精神。

1.3 新农村建设亟须大力开发西部农村人力资源

农民是西部农村的主体性要素,建设新农村必须大力开发西部农村人力资源,提高农民整体素质。开发西部农村人力资源,能大大促进新农村建设进程。

1.3.1 有利于提高农村劳动生产力,是农村生产发展的基础。“生产发展”首先指的是农业的现代化,以粮食生产为中心的农业综合生产能力的提高。“十一五”时期,不仅工业要转变增长方式,农业也要加大科学技术的推广应用,实现增长方式的转变。农业现代化和农村工业化都依赖农业科技开发、农村劳动力素质的提高和农村人力资本积累的快速发展,都需要一大批有文化、懂技术、知市场、通信息的创业型人才。只有通过农村人力资源的开发,分层次、有计划、有组织培养一批适合农村本土需要的人才,才能推动农村生产发展,并进一步推动农村经济社会的全面发展与进步。

1.3.2 有利于增加农民收入,是实现农村生活宽裕的保证。“生活宽裕”是新农村建设目标的保障,要实现生活宽裕,必须通过开辟各种增收渠道,增加农民收入。美国经济学家舒尔茨认为,人力资本越高,农民从事非农经营的机会就越多,其从事非农就业的报酬也越高。我国农民“太多”、“过弱”,推进社会主义新农村建设必须减少农民、富裕农民。要减少农民即农村过剩劳动力向城镇转移,最基本的是农村人力资源的开发。如果缺乏基本的国民教育和技术培训,缺乏信息和获得信息的能力,大多数农民就很难找到非农就业的机会,更谈不上找到适合个人发展的机会,转移出去的最终还会回来。

1.3.3 有利于提高农民整体素质,是实现乡风文明的前提。“乡风文明”是农村精神文明建设问题,包括文化、风俗、法制、社会治安等方面。近年来,虽然一些地区的农村经济发展较快,但文化生活却单调乏味,同时一些不良文化有所抬头,传统的陋习在一些地区还广泛存在。农村文化建设与经济社会的协调发展、与农民群众的精神文化需求还不适应。从社会学认为,农民的素质状况决定着农民的社会行为。只有农民素质提高了,才能加强农民的文化需求、民主意识、法制意识; 才能强化热爱社会、关心集体、当家做主的观念;团结互助、助人为乐、邻里和睦的良好氛围才能形成;才能养成健康文明的生活习俗和生活方式。

1.3.4 有利于提升农民的可持续发展能力,是达到村容整洁的关键。“村容整洁”主要是为农村地区提供更好的生产、生活、生态条件。长期以来,大部分农村地区的人居环境不能令人满意,农村的房舍、街道建设缺乏规划,浪费大量土地;通行条件差,给农民的生产生活带来诸多不便;由于缺少硬件设施,加上农民的不良生活习惯,垃圾污染严重,工业污染问题凸显。开发农村人力资源决不是单为了提高农村劳动力文化水平,更主要的是通过先进的农业技术的传授,提高其素质,让其懂得如何在保护自然资源的前提下更合理地利用自然资源,改善农村生存环境,提高农民的生活质量,实现农业可持续发展。如可采用“四位一体”的农业科技方法,改善农民卫生状况和生活环境。所谓“四位一体”,就是以太阳能为动力,以沼气为纽带,将种植业和养殖业结合起来,在全封闭条件下将沼气池、猪禽舍、厕所和日光温室等一体化[7]。

1.3.5 有利于提高农民政治素质,是实现农村管理民主的要径。“管理民主”是健全村民自治制度的基础。积极健全村民自治制度,尊重农民的民利,是党处理与农民关系的一个基本经验,是确保新农村建设顺利推进的重要保障。要健全村民自治机制,并通过村务公开等制度,保障农民依法行使民利,就要大力开发农村人力资源,提高农民的整体素质。只有农民素质提高了,农民的民主意识、法制意识才能逐步加强,农民依法维权能力和履行义务的自觉性才能增强,基层党组织的凝聚力和创造力才能增强,才能真正实现基层民主管理。

总之,新农村建设和西部农村人力资源开发是相互制约、相互促进的。新农村建设必须将工作重点放在西部农村人力资源开发上,西部农村人力资源开发也必须以新农村建设为依托,充分吸纳新农村建设成果,为进一步提高农民的综合素质寻求支援。

2.西部农村人力资源开发中问题及成因透视

西部农民的综合素质高低直接关系到新农村建设成败,目前西部农村人力资源开发困难重重,与新农村建设要求不相适应。审视西部农村人力资源开发,应从现状入手,才能透析问题及成因。

2.1 西部农村人力资源现状

2.1.1 基数大、增长快。农村人力资源数量首先取决于人口总量及其通过人口的再生产形成的人口变化。西部农村人力资源总量庞大、剩余劳动力多,增长快。2004年,西部人口总量为37 127万人,占全国总人口的28.7%。由于西部经济发育滞后,城镇化水平较低,目前农村人口比例高达65.23%,绝对量24 219万人[8],西部虽然地域辽阔,但自然条件比较恶劣,大片土地是荒原、沙漠与戈壁等,良田的比例较低,可耕地面积并不多,人均可耕地少且质量低劣。我国目前正处于生育高峰,在未来若干年内,西部人口将迅速增长,将提供更丰富的农村人力资源。西部人地矛盾比较尖锐,农村剩余劳动力突出。

2.1.2 总体素质低、质量不高。主要表现在身体素质差、文化素质低和科技水平落后。①身体素质差。由于营养、卫生、医疗、保健及收入水平等因素, 农村人力资源身体素质总体水平偏低。在农村贫困地区,一些农民的温饱问题尚未解决,仍然存在营养不良、饮水困难、住房条件差等问题,这些都严重影响着农民身体素质的提高[9]。长期以来医疗卫生保健投入低,设施匮乏,以致农民可以获取的卫生和医疗资源大大落后于实际需要,尤其边远贫困地区,传染病发病率较高,影响了农民整体素质的提高。②文化素质低。西部地区农村文盲、半文盲和小学文化程度的劳动力占农村劳动力总数比例高,即使具有初、高中文化程度的劳动力,多数缺乏必要的就业技能。资料显示,直接从事农业生产的农民文化程度很低,小学及小学以下的占65.7%,初中占29.3%,中等及高中占4.6%,大专以上占0.4%[10]。③科技水平落后。虽然农村劳动力资源丰富,但具有一定科技素质的人才却很缺乏.这种状况远远不能适应新农村建设对人力资源科技素质的要求。以四川为例,农业劳动力中掌握一二项实用技术的人数仅占被调查人数的16.4%;获得专业技术职称或岗位培训证书的人数仅占被调查人数的7.3%;2004年新转移的农村劳动力中,接受专业技能培训的农民仅占15%[11]。

2.1.3 呈现结构性失衡。人力资源结构表现在年龄、知识、区位、产业等方面。目前西部农村人力资源面临结构性失衡:在年龄结构上,农村人口年龄构成轻与趋于老龄化并存,根据第五次全国人口普查,2000年我国已经进入老龄化社会,且老龄化进程在不断加快。人口老龄化本质是改变劳动力与非劳动力之间的比例关系,即人力资源结构的变化,由此必然对应经济资源配置关系的变化,从而使人口老龄化对经济产生多方面深刻而长远的硬性效应[12];在知识结构上,2005年西部地区6岁及6岁以上人口中小学以下文化程度的人口比例达到52.75%,高出全国平均数10个百分点;而接受初中及高中教育的人口比例却比全国平均水平低了约10个百分点[13]。在区位结构上,地区差距较大。沿海地区集结了我国近65%的优秀人才,而西部边区的优秀人才的绝对数和相对数都明显低于东部地区,从横向来看,受教育程度越高的地区越发达,如高中、中专和大专文化程度的比重从西部、中部到东部依次升高,西部文化程度以小学文化程度为主体,占到13.13%,而中部和东部分别为37.81%和36.43%。西部是全国文盲率最高的地区,达到17.34%,其余两个地区的文盲比重均不超过15%。而东部高中以上文化程度占主体,其高中及中专比重达到11.81%,大专文化程度占到3.67%,是东、中、西三个地区中比重最高的[14];在产业结构上也分布不平衡。2005年西部地区在第一产业就业的人口比例为53.42%,高出全国平均数约10个百分点[15]。由于西部农村基础设施落后,投资环境恶劣,大中型企业很少,农村劳动力资源过度集中于第一产业,从事第二、第三产业的人员非常少。

2.2 西部农村人力资源开发中存在的问题

改革开放30年,西部农村人力资源开发上取得了一些成就,但仍面临许多问题,主要表现在:

2.2.1 农村人力资源开发意识淡漠。这既体现在政府对农村人力资源开发的重视程度不够,又表现为农民的经营管理素质较差,自觉意识不足。大多数地方干部的主要精力都放在招商引资、开发区建设、圈地运动、旧城改造等事项上, GDP增长至上,而忽视了对西部农村人力资源的开发应用。由于政府相关的待遇和政策没有落实,一些农校、高中毕业的农村青年处于闲置或无用武之地,出现了人才短缺和浪费并存现象,农村现有人才的积极性未能得到充分调动。改革开放以来西部农村面貌出现了历史巨变,一些农民的科技意识、法律意识、市场意识等都得到了增强,但总的来看,农民自觉意识不足,信息接受与反馈能力差,适应市场能力弱,多数没有受过农业经营管理方面的教育与培训,很难适应现代化农业发展和参与国际性竞争。同时农民组织化程度低,农村中介组织发育缓慢,社会化服务体系建设滞后,难以同集约化、规模化、产业化和市场化程度高的我国中东部地区和国外发达地区竞争。

2.2.2 农村劳动力就业竞争力不足。改革开放后,虽然农村劳动力转移的整体推进正在不断深化,但存在问题依然很多,目前农村人口有93 751万人,劳动力大约为48 971万人,其中农业劳动力为31 260万人,全国现有耕地123 392.2千公顷,若按人均耕种1公顷的理想规模计算,只需劳动力1.2亿左右,再加上林牧渔业的劳动力需求量,农业部门的劳动力需求量仅为1.5亿左右,这就产生了1.6亿的农村剩余劳动力[16]。另据估算,未来10年我国农村劳动力将以每年1 000万人的速度递增,西部地区农村劳动力转移将更为迫切。由于劳动力的科技素质较差,造成大量劳动力需要工作,却没有适合他们做的工作,同时一些技术要求强或需要复合型人才的工作却又找不到合适的人选。对转移目的地来说,在产业发展初期,对低素质劳动力的需求量会比较大,但随着技术改造、产业升级和结构调整,转移目的地需要更多的高素质劳动力,而对低素质的需求将大大减少。然而劳动力转移存在路径依赖,低素质劳动力会不断涌向经济发达城市,给城市的交通、住房、文教、环保、就业、管理等带来了很大挑战,最终转移出去的劳动力无法适应非农产业的发展要求而出现“回流现象”。

2.2.3 外部环境和保障机制还不健全。人力资源开发环境包括环境对人力资源施加影响的每一个要素,如自然环境、社会制度、社区文化和活动、社会组织中的正式与非正式结构以及社会群体成员的约束与影响。西部农村人力资源所处的自然环境、社会制度、社区文化活动、社会组织中的结构等都和城市有着较大的差距,保障机制不健全甚至有所缺失,长期以来,西部农村的教育体系基本上在计划经济体制框架下运行,教育的供给与实际需求脱钩,农村教育发展过度依赖于政府的财政投入,而农村财政的匮乏又制约了对农村教育的投入,在基础教育、职业教育和劳动力转移培训等方面均存在着问题,农村人力资源受教育和培训程度很低,就业竞争力不足。特别是目前对农村(包括西部农村)人力资源的开发缺乏统一规划和管理。已有的一些计划和制度如“星火计划”、“丰收计划”“绿色证书培训制度”、“跨世纪青年农民培训工程”、“燎原计划”、农村科普基地建设、农村基层党员干部培训等是“碎片化”的,没有系统的计划和组织体系,大多是地区性、暂时性的, 甚至有些地方对农民工培训是为了“政绩”或完成上级的政治任务等,难以获得从根本上提升农村人力资源素质的功效。

2.3 西部农村人力资源开发中问题成因

西部农村人力资源开发中存在的上述问题是多种原因造成的,概括起来主要体现在:

2.3.1 落后的农村教育状况的影响。农村人力资源主要来源于农村当地的劳动力,农村教育发展水平对于农村人力资源的素质与开发具有基础性作用。农村教育主要分为基础教育(即义务教育)和职业技术教育。从基础教育来看,农村相对于城市,长期处于劣势地位。目前,农村义务教育供给不足,而且质量低下。从职业技术教育来看,其对于技能型人才的培养具有重要的作用,而在全国范围内,农村地区的职业教育较为落后,远远无法满足新农村建设的需要,高等教育也是远远不能满足新农村建设的需要。

2.3.2 残缺的农村人力资源开发机制的阻滞。农村人力资源开发涉及众多部门与组织, 需要确立明确有效的工作机制确保各部门互相配合。在国家层面,目前还没有统一的政策规定这项工作的机制,只有少数省份确立了较明确的工作机制。即使在明确了工作机制的省份,有些工作机制也无法真正落实。从整体上看,中央与地方及各部门将相当的资金、人力、物力投入到这项工作的开展,由于缺乏明确的工作机制,部门间的沟通、合作不够,彼此重叠,效率低下。在农村税费改革之前,很多地区的乡镇财政可以概括为“吃饭财政”,一些地区的乡镇政府负债运行。近年来,我国不断加强农村税费改革的力度,直至彻底取消农业税,乡镇财政面临更加困难的局面,同现行财政体制下财权与事权划分不相匹配。由此,农村人力资源开发愈加困难。

2.3.3 绵延的城乡二元结构的侵扰。建国后,国家为了构建城市工业体系,先后实行了户籍制度、制度、城市劳动就业制度、社会福利保障制度等制度及政策安排,构筑起城乡分离的二元结构,对西部农村人力资源开发产生了极为不利的影响:首先,以户籍制度和就业制度为主的种种维护二元结构的制度,剥夺了农民的迁徙权,牢牢地把几亿农民限制在农村,延缓了城市化进程,也束缚了农民的发展,使其传统守旧意识在农村的土壤中加剧增长。其次,二元结构偏重城市教育而忽视农村教育,致使农村人力资源素质低,人才严重缺乏,农业科技知识难以推广,造成了城乡差距越来越大。最后,二元结构妨碍了农民思想意识的提高,把农民局限在封闭的农村社会中,使农民难以形成竞争、信息、开放、商品等行为和观念。总之,二元结构人为地实行了城乡分离,使得我国的现代化进程缓慢。目前,我国的城乡分离的政策和制度在不断的调整和改革之中,虽然取得了一定的成绩,但是大部分地区还没有得到根本的改善,大批农村剩余劳动力仍然滞留乡村。

3.促进西部农村人力资源开发的思路与对策

农村人力资源开发在我国社会经济发展中起着重要的作用,必须建立一种长效机制使其形成良性循环。基于以上分析,西部农村要摆脱目前落后的困境,推进新农村建设,完成农村现代化,就必须实现人力资源的合理开发和利用。促进西部农村人力资源开发必须注意以下基本理论与对策:

3.1 农村人力资源开发的基础是转变农村教育观念

开发农村人力资源、提高农民素质的基础在于转变农村教育观念。农村教育落后在一定程度上与我们对农村教育在思想认识上的偏差有关。长期以来没有充分认识到农村教育的巨大经济功能,没有把教育当作推动生产力发展的直接动力和生产发展的内生变量。新农村建设不仅仅是农村面貌的改变,更重要的是农民思想观念和生活方式的更新。一方面要加强劳动者的思想道德建设,要转变落后的思想观念,淡化封闭保守、不思进取的意识。激活现有的文化资源,建立基层文化网络,普及现代文明思想,大力发展新农村的社会主义文化。加强村风民风教育,推进遵守公共道德、邻里和睦、团结互助、村风文明的新农村的形成。另一方面要适应新的社会经济发展形势,使农民树立“终身学习”、“知识致富”理念。当前,农村人力资源开发的一个重要任务是培养农民的学习习惯、再学习能力,培育学习型的家庭与农村社会,让农民增大劳动中的知识含量,通过学习指导日常工作,从而减少各种损失,提高效益。树立“知识致富”的理念,开发农民的潜能,在生产中,变“体力劳动为主”为“脑力劳动为主”,运用各种工具辅助劳动,运用各种知识指导劳动,知识致富。

3.2 农村人力资源开发的路径是大力发展教育与培训

只有加强西部农村人力资源能力建设,实施农村人才培养工程,加强党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才等队伍建设,东西差距才有望逐步缩小。首先,加强农村基础教育。农村基础教育主要是培养和提高农村劳动者基本素质, 需要普及九年义务教育和扫除青壮年文盲,不断改善办学条件,更新教育思想,加快应试教育向素质教育转变,促进农村劳动力素质提高。其次,积极发展农村职业教育、成人教育体系。新农村建设要着力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,就必须加强农村劳动力培训,按照“面向农村、面向农民、面向农业”的方针,发展农村职业技术教育,提高农村人口整体素质、促进农村经济进一步发展、满足农民转岗就业需要。要立足于农业和农村生产经营、服务实际,举办多种形式的专业技能、知识和文化培训班。构建农村成人教育体系,加快农村人力资源开发和劳动力素质提高,培养农村经济发展用得着、留得住的专门人才。大力发展农业广播学校和卫星电视教育等现代远程教育模式,最大限度地满足农民个性化的学习需求。第三,建立农村劳动力的培训体系,扩大农村教育体系覆盖面。新农村建设要培养新型农民,就必须加强对农村劳动力的技能培训:一是围绕现代农业建设和新农村建设进行现代农业适用技术与实用农业技术培训;二是要面向城乡劳动力市场需求围绕农民转岗就业,对广大农村劳动力进行转移培训。为此,要加强对农村劳动力的开发和领导工作,根据实际研究制定农村劳动力开发的力针、政策;搞好农村劳动力的规划和管理工作,落实具体措施,实现农村劳动力开发的经常化、制度化、规范化[17]。另外,办好农业高等教育,为农村培养更多留得住的精英人才,支撑和带动农业发展,也是农村教育的重要方面。国家应给农业院校以一定优惠政策,学校应端正办学方向,不断拓展学科领域,提高办学水平和质量。

3.3 农村人力资源开发的条件是建设人力资源市场体系

人力资源市场体系的建立和完善,是提高西部农村人力资源开发水平的基础条件。要实现农村人力资源的有序转移与最优配置,激励农村人力资源素质的提高与弱化农民对土地的依赖,就要进行制度体系创新,应包括以下内容:首先建立人力资源开发制度。依据市场追求投资回报最大化的运行规律,对农村人力资源进行开发,使其转化为人力资本,其社会效益的体现只能以经济效益的分配为前提。其次,建立全国统一的劳动力大市场,不但加速西部农村剩余劳动力的有序转移,而且积极将其他地区优质人才资源导入西部农村。通过机制创新,城镇教育、卫生、科技等部门应制定对西部农村人力资源对口支援的长效政策。鼓励大学生到西部县乡农村就业、创业。引导返乡农民工利用一技之长为新农村建设服务。还应进一步加快农村人才市场网络体系建设,积极拓宽人才市场服务领域,为人才流动创造良好的条件。改革传统体制下建立起来的就业、户籍等制度,制定相应的法规,使劳动力市场规范、健康运行。最后,必须要按照人力资源的价值量和转化的资本量,建立人力资源的使用制度,用制度保证人尽其才,营造人才生存环境, 不但要对农村潜在的人力资源进行开发,而且要对农村现有闲置的人力资源实现有效的转移。从而实现人力资源的最优配置。

3.4 农村人力资源开发的保障是优化政策系统支持

首先,增加政府对农村的投入,改善基础设施。各级政府要扩大公共财政覆盖农村的范围,强化公共服务,逐步建立起以工促农、以城带乡的长效机制。稳定农业政策,减轻农民负担,提高农民的收入积累率。农村人力资源开发要以农民为主体, 政府应动员全社会的人、财和物力,在政策制度上予以保障。提升农民投资于子女教育和自身素质的能力,为农村人力资源开发奠定物质基础。其次,保持计划生育政策的稳定性,控制西部农村人口增长。人口政策是人力资源政策的一个基础环节, 较高的人口增长率对西部有限的自然资源和脆弱的生态环境造成了巨大的压力,导致西部农村对自然的过度索取,降低了国家实施的退耕还林、还牧工程成效。同时,人口的过快增长导致西部农村经济中参与分配的人口增加,农村经济发展徘徊不前。因此,各级政府要加大力度,狠抓计划生育,建立一套奖惩制度以调控生育行为,为人口素质的改善和质量的提高创造良好的数量前提。第三,加速建立西部农村社会保障制度。当前农民迫切需要解决养老保险和医疗保险,现在农民仍然是依赖于土地保障和传统的子女养老,这对农村社会发展和控制人口增长极为不利。可以建立“以家庭养老为基础、自我保障为核心、集体和政府财政给予适当补贴”的多种形式的养老保障模式。此外,对于失地农民可以实行“土地换保障”的模式,逐步纳入到城镇基本养老体系中,[18]加快农村土地流转,促进农业规模经营,实现土地保障功能再造。政府在改善农村医疗保健服务设施方面应加大投入,加强农村疾病预防控制,推进农村卫生服务体系建设,建立农村合作医疗制度和医疗救助制度, 完善覆盖广大农村居民的医疗保障制度体系,同时宣传和普及卫生科学知识,增强农民自我保健能力。

基金项目:南京农业大学人文社会科学研究基金资助项目(SK08010)

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[作者简介]杨建国(1975―),男,法学硕士,南京农业大学公共管理学院讲师,行政管理专业博士研究生,从事公共管理与公共政策研究。

[收稿日期]2009-04-28(责编:黄晓梅;校对:罗哲)