地方政府出招

“地方政府必须改革，建立新的投融资机制。”安徽省铜陵市市长侯淅珉对《财经国家周刊》记者说。

重压在身，穷则思变。为完成棚改等任务，各地政府正使出浑身解数。

“钱从哪儿来，目前谁心里都没底。”国家开发银行行长郑之杰表示，各地投融资创新已经有了少许经验，但对保障房建设等关键性民生问题，“钱从哪儿来，谁心里都没底”，只有弄明白这个问题，新型城镇化才有望走出新路。

铜陵版“融资构想”

曾任住建部住房保障司司长的侯淅珉，在调任地方做市长的三年里，对保障房建设的迫切和地方财政的窘境，有着比一般官员更深刻的感受。

“前几年腾挪的土地收益全用于滚动开发了。”他说，加之工矿城市严重地面塌陷，土地大半用于绿化和工业，收益微薄，“别人是土地财政，我们是土地民生”。

铜陵的棚户区居民占到城镇居民的一半以上，改造需求非常强烈。但中央财政只针对性补贴了1亿多，后续基本靠地方政府兜底。

“三四线城市普遍如此，很难干得动。”在侯淅珉看来，要筹钱，资产证券化或许是条出路。

侯的初步设想是，将铜陵的公租房、廉租房和棚户区统一并入保障房体系，规定保障对象租赁五年后便可向其出售，出售时以国有产权和当时市场价为原则，按证券化方式向民资开放，甚至能将平台公司一并“卖掉”。

尽管不少省市都对上述模式呼声很高，监管部门却持谨慎态度。一位监管层人士告诉记者，监管方讨论过类似路径，但对保障房项目的收益率不寄多少希望。

产业融资，是铜陵尝试的另一条路。

铜陵正在筹备成立一家水务投资公司，将市政管网和污水处理的收费权、租赁权等以十年期打包出去，给予其特许经营权，未来财政专项资金还将逐年注入资本金，以此鼓励吸引民资进入，以企业经营方式来产生现金流。

“这样，过去全靠政府的污水处理厂，就能用未来的财政资金作为资本，赢得当下的现金流并发展成能赚钱的产业。”侯淅珉解释，日后，铜陵市所有涉水的项目都会面向社会直接招标。

对农村集体土地入市难的问题，侯淅珉也有一番融资理念。

据悉，铜陵市正以自然村为单位设立合作社，将土地承包权和经营权打包成信托资产，融入一部分民资成立一家产业经营公司来进行种粮、深加工等一系列运营。土地经营权，则打包成为企业财产入股该公司。

由此，农民、企业和政府将三方获利。“既能解决政府在土地流转资金上的空缺，又让农民分享未来的土地收益。”侯淅珉说，上述计划已在证监会备案。

据国开行安徽省分行人士透露，铜陵正在与国开行商讨用农业产业收益作为还款来源，用产业发展解决政府债务问题，同时加大保障房等民生工程的建设力度和步伐，逐步摆脱对土地的依赖。

引民资的“两难”

在全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员辜胜阻看来，地方政府无论怎样出招，都不如引入民资。

“将现有的‘土地财政+地方平台’变成‘市场主导+政府引导’，是下一步改革的必然。”辜胜阻说。

但眼下，一些地区的民资引入却陷入“政府贴不起、民资投不起”的两难境地。

“我担着商业风险，区政府担着政治风险。”江苏王营房地产集团有限公司董事长李炳海深感压力，为了担下河南省鹤壁市鹤山区的棚改重任，他已经卖掉了自己在江苏的两个房地产项目。

鹤山区副区长李水泉告诉《财经国家周刊》记者，鹤山区是资源枯竭、地面塌陷的煤矿区，棚户区数量高达城区建筑的87.5%，加上基础配套设施，总投资将不低于60亿元。

于是，李炳海成为他们引入的“救命稻草”。

李炳海与区政府实行了“打捆开发”模式，负责主城区12平方公里的所有基建项目，棚改腾挪的土地收益也一并归他。“政策性资金给我，我负责整个拆迁和安置，沉淀土地进行二次开发，建完城市基础设施，剩余利润归我”。

目前，5.2平方公里主城区规划中，先期总成本约22亿元，至2015年主城区完成开发才可能有所收益。

“快走不下去了。”李炳海发愁，掏出腰包的几十亿元中，除1800万元中国银行贷款和8800万元国开行贷款外，其余全部自筹。

事实上，中西部不少三四线城市均面临相同障碍：保障房价格倒挂让掏钱的民营企业叫苦不迭。

另一方面，地方政府也在诉苦。

例如铜陵市一半以上保障房项目均以招拍挂形式吸引民资，为此，政府还规定将土地出让金中的2%-5%用于后续开发。

“出让金政府一分都没拿，全给了民资开发商，前期合计超过百亿元。”侯淅珉说，有时引入民资大多都是走形式，政府明贴暗补远超上级规定，否则民资根本不参与。

与铜陵类似，安徽大部分地区为引入民资都存在各种明补暗补，政府一方面在土地供应上“应保尽保”，按年度计划改造面积1/4提前安排棚改用地指标；一方面设立了以奖代补，对涉及项目的经营收费减半，且规定安置房产权归被征收人所有，可按商品住房确认产权。

“即便如此暗补，民资仍缺乏积极性。”有官员说，缺乏赚钱效应，引入民资就只能停留在口号上。

组合拳解困

《财经国家周刊》记者调研发现，铜陵式的“大胆”并不多见，但多地亦不乏其他因地制宜的变通之道。

比如不同金融产品的混搭，包括“债贷组合”、“贷款+企业债+融资租赁”以及“股+债”等模式，多以产品组合来化解期限错配风险。

以“债贷组合”模式为例，国开行对债券进行统一规划和动态监控，管理城司的投融资总量，同时推动地方政府建立动态债务监测体系，从整体上防控债务风险和流动性风险。

不少地方政府还尝试了不同主体间的信用组合。政府信用与企业信用结合，通过设立省级融资平台来打造政府主导、市场运作的混合型融资主体。河南、陕西与安徽等地均有所尝试。

陕西延长石油集团和陕西省财政厅分别出资30亿元和10亿元，成立陕西省保障房建设工程有限公司，授权该公司按项目需求申请贷款，由银行统一评级、统一授信、统一评审，并由延长石油集团提供担保。

此外，不同项目进行捆绑融资的做法在各地也较为常见。

记者调研发现，一些地方官员抱怨部分项目“肥得流油”，其他项目却“黄皮寡瘦”，希望能肥瘦搭配、以丰补歉。

开封市宋都古城建设投资有限公司常务副总经理何文盛介绍，2012年起，当地最难的棚改项目开始结合老城区文化产业项目，在对老城区重新包装并开发旅游商业后，两个项目成功获得打捆贷款22.5亿元。

北京市门头沟区则采取了更为深化的经营城市的思路，通过出让冠名权、广告经营权、拍卖引进等方式吸纳多元化资本。

“大平台尤其省级平台非常重要，能将中央补贴、地方出资和民间资本融合，形成大体量的资金池来统筹运作。”国开行湖北分行副行长张道洋说，这是提高资金使用效率的一条捷径。