试论中国工商业联合会的形成历史与角色特征

中图分类号：F123 文献标识码：A

内容摘要：中国工商业联合会（中国民间商会）是我国公共管理系统中重要的治理主体。作为互益型的经济中介组织，其功能的覆行对于促进市场经济发展、推动行政体制改革发挥着关键作用。本文通过对我国民间商会形成脉络和演进路径的梳理和透视，旨在剖析我国民间商会的角色定位与功能属性，从而为民间商会的改革和发展提供基本理论铺垫和分析思路。

关键词：民间商会 治理 路径 定位

中国工商业联合会概况

商会的发展是市场经济走向成熟的标志，也是我国经济、社会结构深刻变化的产物。作为商会组织中的一种重要的类型，中国工商业联合会（简称为工商联）是中国共产党领导的中国工商界组成的人民团体和商会组织，是党和政府联系非公有制经济人士的桥梁纽带，是政府管理非公有制经济的助手（由于目前缺乏统一的立法，因而导致现实中我国商会的范围界定上存在着标准混乱、种类庞杂的状况。本文所选取的工商联是我国官方文件和全国工商联章程中明确规定的民间商会组织，它与由政府职能转变而形成的行业协会、由中国贸促会组建的国际商会等组织共同构建了具有中国特色的商会体系，本文中的工商联和民间商会是同义语）。各级工商联的设置与我国行政区划的设置相一致。其中，中华全国工商业联合会又称中国民间商会，地方工商业联合会便作为地区民间总商会，上下级之间属于业务指导关系。工商联（总商会）之下均设置直属商会组织，其主要包括：行业商会（同业公会）、异地商会和地域性综合商会等类型。在我国社会转型和治道变革的时代背景下，工商联以及所属商会组织在规范自律、反映诉求和提供服务等方面发挥着不可或缺的治理功能，有效地扮演着政府、企业与个人之间 “沟通器”和“连接阀”的重要角色，有力地推动了市场经济发展和公共管理方式的创新。

工商联（民间商会）的路径演进

工商联前身是旧中国的行会和商会。新中国成立后，旧商会自然解体（李宝梁，1997）。中国工商业联合会于1953年成立，作为中国共产党领导下的统一战线性质组织和民间商会，其自形成之时便凸显了与旧商会的根本区别。工商联虽然是私营企业利益的主要代表，但其高度服从和执行党的领导和大政方针。在社会主义改造的进程中，各级工商联协助党和政府团结、教育私营工商业者认真贯彻各项国家的工商业政策，努力引导私营企业纳入国民经济的发展体系，从而为国家工商业的恢复、发展做出了巨大的贡献。与此同时，在商情调查、行业自律、同业维护、经济沟通等方面，工商联也做了大量的工作。

随着社会主义改造的完成和国家工作重心的转变，工商联的性质和功能也随之进行了更为明确的界定。首先，作为具有统一战线性质的工商业界的联合组织，工商联的政治功能在于领导和教育工商业者自觉遵守国家法令，激发他们建设社会主义热情，协助国家机关调整公私关系。其次，作为工商业者的利益代言人，其经济功能表现在反映、表达工商业者的意见和要求；指导、规范其生产经营活动，提升其业务技能，切实维护行业、地区的竞争秩序。此后，工商联通过自身职能的发挥有效地配合了国家公共政策的实施，在恢复发展国民经济、保障社会稳定中扮演了关键的角色。但是，随着国家集中控制程度的愈演愈烈和计划经济下对一大二公所有制结构的过分强调，严重地破坏着工商联赖以维持的存在基础，导致期间工商联工作被迫停止，其治理功能消失殆尽。

十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义建设的新时期，工商联的工作也有了新的进展。以邓小平同志为核心的党中央在充分肯定了工商联历史作用和治理优势，并从制度和政策上为其恢复、重建创设了各种有利的条件，从而使得工商联驶入了良性发展的“快车道”。与此同时，市场经济的纵深发展也为工商联功能的彰显奠定了现实的基础。随着市场经济体制的建立，经济主体和利益诉求关系日趋多元与复杂，客观上需要相应的经济组织予以平衡与协调，以保障公平的市场竞争秩序，引导市场健康、有序的运作，工商联作为提供经济服务的社会自组织形式，恰好能够满足上述要求。

此外，市场化改革的推进也使我国的经济、社会结构发生了重大的调整，其中最显著的表现为非公有制经济的迅猛发展以及相关利益阶层的出现。作为新兴的社会利益群体，非公人士迫切地需要一个社会组织去实现利益聚合和利益表达，组织和规范其各项市场竞争和经营行为，而党政部门也急需一个专门组织去实现自身对非公有制经济的管理和信息的沟通，而由工商联担负上述工作无疑是最为适宜的。由此可见，正是市场经济的发展和政府管理方式的变革，使得工商联获得了巨大的发展空间，其身份属性和角色定位也日趋明确。

1991的中央15号文件（即中央批转《中央统战部〈关于工商联若干问题的请示〉的通知》）可以说是工商联发展的重要“里程碑”，它全面地回答了工商联发展的一系列重大问题，为工商联工作指明了方向。它规定工商联是党领导下的以统战为主、兼具经济性、民间性的人民团体；明确工商联的主要工作对象为私营企业、个体工商户、“三胞”投资企业和部分乡镇企业，并将发挥民间商会的功能，促进非公有制经济的健康发展界定为工商联的工作目标，从而为工商联的工作注入强大的生机和活力。1993年10月，经中共中央、国务院的批准，中华全国工商业联合会正式命名为中国民间商会，进一步明确了其既是爱国统一战线组织，又是民间商会的双重属性。2006年，中共中央颁布《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，应当说是工商联发展历史上的又一个重要的“分水岭”，为工商联的工作赋予了全新的时代内涵，使工商联进入了一个新的历史发展机遇期。它提出要充分发挥工商联在经济人士参与政治和社会事务主渠道的作用，充分发挥工商联在非公有制经济人士的思想政治工作中的作用，充分发挥工商联在政府管理非公有制经济方面的助手作用和在构建和谐劳动关系过程中的协调作用，从而进一步明确了工商联的治理地位和职能内容。2007年11月全国工商联第十次会员代表大会在京召开，该次会议在认真总结了工商联自成立后，尤其是改革开放以来所取得的伟大成就之基础上，科学地谋划了工商联的未来发展，修正并通过了《中华全国工商业联合会章程》，为各级工商联开展工作提供了根本准则和制度、机制的保障（佟言实，2008）。

工商联（民间商会）的角色辨析

工商联特有的形成历史和发展规律决定了其在公共治理系统中角色定位的独特性。经过分析我们发现，与世界其他国家民间商会形成发展规律和职能属性有所不同，我国工商联的发展、演变所受制的因素更加多元，这与我国社会管理模式和权力格局的演变紧密相关。长期以来，行政主导是我国社会管理的基本模式，国家统摄着社会并高度垄断着集体行动的资源。新中国成立后，上述权力结构并没有发生根本的改变，社会力量的成长空间严重依赖于国家权力的释放，党政部门的授权和安排直接决定着民间组织的发展与壮大，工商联作为民间组织也不例外。

纵观工商联发展演进的历程，其角色结构和职能内容直接源于国家“自上而下”的建构。由于统一战线工作开展的需要和对时局的整体判断，党政部门对其进行了角色定位和职能部署，将团结工商业者，推行工商业政策，为国家工商业的恢复、发展而服务的职能予以委托。由此可见，工商联虽然名为民间商会组织，但其成立伊始并非源自商品经济的发展和工商业者利益维护之需求，而是政府选择的产物。在这种权力格局和体制架构下，必然决定了工商联不可能象国外商会那样成为一个完全独立于政府和会员之间的民间自治组织，去“单纯”地实现自主管理和商务服务之功能，而是更多地依附于党政部门并扮演着后者的“助手”和“人”的角色，而政治统战则是其根本和第一性的任务。

但随着我国社会转型和治道变革，工商联的角色属性也发生着重要的变化。除了受制于党政部门主导和型塑外，民间力量的崛起和社会的选择对于其身份定位的影响力日益明显。改革开放以后，随着市场化改革的推进，我国社会经历了前所未有的权力分化和转移的过程，社会结构日趋多元、利益主体日趋多样（康晓光，1999）。新兴的社会力量迫切需要组织的“代言”，市场经济的发展也客观需要相关中介组织去协调政府与企业的交互关系，这均为工商联经济协调、商务服务、组织自律功能的实施提出了新的、更高的要求。工商联唯有真正地履行“在商言商”的宗旨，提升自主治理的能力，充分履行好利益整合、诉求表达、自律规范、服务维权、参与管理等重要职能，并为非公有制企业会员提供优质、高效的“俱乐部”产品，方可获得强大的生命力，并在治理中切实地“站稳脚跟”。因此，在现实的公共环境下，工商联的经济管理和商务服务功能日趋增强，其商会的属性也日益彰显。由此我们认为，正是经济结构的变迁和利益主体的分化直接推动了工商联的角色和功能的转型。工商联要获得持续的发展和壮大，经济和服务性是其不可或缺的存在属性。

结论

综上所述，我国的工商联呈现出多元复合的角色特征，它既是党委下设人民团体，承载着显著的政治统战功能；同时还是对应的民间商会组织，在治理中凸显民间、商办和经济的属性，是政府选择和社会选择的综合产物，在公共治理中承担着双重的职责。因此，中国工商联治理功能的实现便需要统战性、经济性和服务性三性的辩证统一和协调发展。其中，统战性决定着工商联的政治方位，只有“坚持统战性，工商联才具有政治优势”（刘延东，2007），因此，工商联必须高度遵循党政部门的工作部署，团结和教育广大非公有制经济人士，发挥自身上情下达和下情上传的沟通职能，做好政府管理非公有制经济的参谋和助手，持续获得党政部门对其治理能力的认同，进而为其经济和商务工作的开展铺平道路。与此同时，工商联作为各级总商会组织，是市场经济体系中的经济再组织形式。这一属性又必然要求它切实地扮演好会员“娘家人”的角色，即全面代表和维护广大会员的经济利益，为会员提供各类准公共产品，从而有效地增进会员的共同利益。而这些都集中反映了工商联的经济服务属性，即经济性决定着工商联的服务内涵，如果缺少其经济性它便丧失了存在的基础。最后，为了与市场经济尤其是非公有制经济蓬勃发展的趋势相适应，工商联还必须提升其民间治理的能力。民间性决定着工商联发展的“内驱力”，直接关系着其存在的社会合法性。因此，工商联在商会组建、管理、运行的过程中，务必紧密地关注民间需求，积极孕育民间力量，着力凸显所属商会民间商办之属性，提高其内部治理的自主性，唯有此才能为其发展供给持久的动力。鉴于我国工商联集三性于一身的特殊角色，因此其发展必须遵循政府和社会两种资源综合利用的原则，切实寻找其在代表政府和贴近会员之间的关系平衡点，最终持续提升其民间自治的功能。

参考文献：

1.李宝梁.中国民间商会透析[J].天津社会科学，1997（5）

2.佟言实.全国工商联的由来[J].中国统一战线，2008（5）

3.黄孟复.中国商会发展报告（No.1）[M].社会科学文献出版社，2004

4.康晓光.权力的转移―转型时期中国权利格局的变迁[M].浙江人民出版社，1999

5.刘延东.进一步开创工商联工作的新局面―在全国工商联十届一次执委会闭幕会上的讲话，2007.11

作者简介：

黄建（1978-），男，汉族，国家税务总局党校教研二部讲师，管理学博士，研究方向：公共管理理论，非政府组织管理。