铁路投融变道

12月16日晚间， 北京西山脚下一家酒店内，觥筹交错，随着今年第四期300亿元铁道债顺利发行，曾令各界错愕的铁路债务难题似已化解，相关各方轻松的举起了酒杯。但短期救急的成功，并不意味着解困机制的真正建立，相关改革仍待深化。

在经历了近年的后，截至今年9月30日，铁道部负债率达59.63％。尽管“十二五”期间铁路投资规模有望缩减至约2.5万亿元，但每年5000亿元的投资计划及1000多亿元的债务利息，依然令铁道部面临巨大资金压力。

银行停贷、债券利率走高，市场的质疑令铁道部在借助政府信誉广征援手后，再度启动改革――各路局大站段拆分、内部职能机构撤并，以往分散于不同部门的投融资管理工作，将以新增的处级职能机构具体统领。

一度因“案”和“7・23事故”被中断的改革，终在今年底得以继续。扩大路局市场主体地位，投资主导权下放地方，融资手段进一步向市场化回归。

业界普遍认为，未来铁路投融资体制改革必然伴随着铁路行业的市场化改革。当前以政府渠道、铁道部信用为主的融资模式，必然不能满足后继资金的筹措需要，应充分打开市场化渠道，鼓励和吸引社会资金流入。

铁路实为中国诸多经济领域的一个缩影，其背后推手依然是政府主导的经济增长模式。随后而来的改革则呈现“困境倒逼”模式。在市场化改革启动30年后的今天，改革的延续仍要靠困境倒逼推进，这值得我们深思。

好在改革依然继续。在未来的道路上，我们需要对市场多一些信任，将过多的政府主导适度让位于更多的市场主导。具体到铁路投融资，则应当借市场化融资手段建立起真正的财务约束，实现铁路建设的理性投资和资源的高效配置。

――编者

因“7・23”动车事故而一度中断的铁路投融资体制改革，在年尾有加速迹象。

促成这一突变的直接原因，是下半年以来前所未有的投融资压力，迫使铁道部重新审视自己在铁路建设投融资体系中的恰当角色。

《财经》记者获悉，具体拥有铁路投融资主导权的铁道部财务司，正在酝酿一场内部机构调整――近期有望下设专职处级机构，具体负责铁道部融资工作。虽然这一专门机构级别不高，但其背后却隐含着铁道部投融资体制改革的重启。

依照今年上半年所确定的思路，铁道部投融资改革将沿着“推进合资合作建路，深化铁路股份制改革，开拓市场化融资渠道”三大方向推进。

目前，铁道部相关司局正在研究推进具体实施细则。《财经》记者获悉，有望纳入细则的建议包括：制定鼓励引导社会资本参与铁路建设的政策措施，推出扩大股改上市项目的建议，转让部分符合条件合资铁路的部分国有股权，设立铁路产业基金的建议等。

铁道部财务司新机构的设置，应是为配合这一改革。

按铁道部近期确定的工作安排，明年1月上旬将召开年度工作会议，相关投融资专门机构的设置与人员安排争取在年度工作会议之前完成。

细心者发现，上述改革方向与2005年前后业界提议基本相同。“过去提出的那些方向和措施并不过时”，一位长期参与改革的铁道部经济规划研究院研究员称，“只不过在时融资体制僵化，改革停滞不前，甚至倒退。”

今年，去职，温州动车事故突发，铁路债务问题凸显，这都成为倒逼铁路投融资体制改革的关键因素。

铁道部官方数据显示，截至2011年9月30日，铁道部总资产3.74万亿元，总负债2.23万亿元，负债率59.63％。长期来看，铁道部依靠较高负债维系高投资的模式已难以为继。

《财经》记者多方了解，“十二五”期间铁路投资规模有望缩减至约2.5万亿元。即便如此，无论是完成此投资规模的筹资压力，还是铁道部每年要偿还的1000多亿元债务利息，对于原本就债务压身的铁道部来说，都构成了非比寻常的资金压力。

金融业内人士注意到，今年下半年，铁道部一改昔日在金融市场中颇为强势的身段，逐步向更加尊重市场、尊重机构的姿态转变。

这一转变的成效仍待检验，但多位业内人士表示，未来铁路投融资体制改革必然伴随着整个铁路行业的市场化改革。要确保后续资金如期到位，必然要改变目前以政府渠道、单一铁道部信用为主的融资模式，充分打开市场化渠道，鼓励和吸引社会资金流入。

12月16日召开的发改委2012年工作会议透露，要抓紧完善配套措施和实施细则，支持民间投资进入铁路、市政、金融、能源、社会事业等领域。这也成为铁路投融资体制改革重启的重要政策信号。

机构职能调整

数以万亿元计的投融资工作，均由财务司和资金清算中心负责。近期财务司下面即将设立专职处级融资管理机构

11月22日，今年第四期300亿元铁道债发行完毕。按此前惯例，发行工作由铁道部财务司和铁道部下属事业单位铁道部资金清算中心负责。而随着近期铁道部财务司机构职能调整的启动，该业务应会转至财务司下面即将设立的专职处级融资管理机构。

而在整个铁道部系统，历年来累积进行的数以万亿元计的投融资工作，主要由财务司和资金清算中心负责。

根据铁道部官方网站公布的司（局）职能显示，财务司研究并向国家提出关于铁路运价、税收、财政、信贷和金融方面的政策建议，进行相应的协调工作；管理铁路建设基金的收缴、拨付和预决算工作；筹集、运用、拨付国家铁路各类资金，监督使用情况。

铁道部资金清算中心是副司（局）单位，具体工作接受财务司指导。该中心其中一项重要职能是承办国家铁路资金融通业务和路内单位货币资金结算业务。在这两个部门之上，由铁道部总经济师负责监督铁路系统内的所有财务事宜。

担任铁道部长的后期，财务大权高度集中，融资管理体系的过度集权和体制僵化已是不争的事实，这应当也是造成大权独揽的一个重要原因。

被“”后，6月22日，铁道部宣布免去余邦利的财务司司长、资金清算中心法定代表人等职，仅保留其总经济师一职。一系列人事变动，为铁道部融资体制转型提供了可能。

据了解，根据铁道部内部机构调整方案，将铁道部资金清算中心的资金处（负责资金筹措工作）划转至财务司，成立处级专职融资机构，此想法已酝酿半年有余。该处级融资管理机构的处长人选已初步确定，了解情况的内部人士分析认为，现任资金运营清算中心副主任（正处级）陈东应是首选。若这一任职实现，陈东有望兼任财务司巡视员，享受副司长级待遇。

对于这一调整方案，《财经》记者向铁道部相关部门求证，未获正面回应。

据悉，目前这一融资管理机构的内部人员构成还没有最终确定。知情人士透露，按照时间安排，最快将在12月底完成内部组建和任命，至少会争取赶上2012年1月上旬的年度工作会议。

按财务司现有分工，若下属机构只增不减，这一处级融资机构将成为财务司下属的第八个处级机构，其定位清晰，作用重要，职能确定：全面负责铁道部融资工作，研究制定相关政策措施，争取金融政策支持。具体负责银行贷款、企业债、中期票据、短期融资券、信托计划、票据贴现、融资租赁等多种方式的融资工作。

从常态看，这个处级融资管理机构的设立，只是财务司内部一次普通职能调整，但在铁道部融资面临压力之际，这个机构的设置却具有非同一般的意义。

上述接近铁道部人士透露，铁道部出于两方面考虑设立该处：一是过去融资工作财务司参与不多，主要由资金清算中心负责，现在收归财务司，便于统一管理；二是明年融资和偿还利息压力巨大，铁道部拟借助这一平台，统一研究和推进投融资工作。

其实，不只是财务司内部职能会有所调整，铁道部整体机构改革的涉及面更广。

根据今年铁道部《关于加快转变铁路发展方式和确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》（铁政法【2011】67号文）要求，各司（局）根据上述改革思路，今年上半年提出部门职能调整方案，并于下半年进行模拟实施，2012年正式推出改革方案。

近期有报道称，铁道部于11月底下发了有关内部机构设置和铁道部运输局人事编制的两个通知，涉及撤销铁道部咨询调研组、负责铁道部客运专线系统集成的办公室，此外将撤销铁道部运输局装备部、基础部、客运专线技术部、土地管理部，设立铁道部运输局机务部、车辆部、供电部、工务部、电务部。

此外，铁道部内部机构职能调整亦包括部分机构更名，以及原挂靠的铁道部下属单位的个别职能部门划转至内部司（局）。其中，即有铁道部资金清算中心的资金处、税务处，划转铁道部财务司管理。

一场围绕投融资体系的机构改革正徐徐拉开大幕，其影响力将逐渐显现。

强势态度转折

铁道部姿态的转变，促成铁道债顺利发行，缓解资金紧张局面，也对重塑公众形象增色不少

伴随着机构调整，铁道部以往在融资市场上的强势态度也发生转变。

在担任部长时期，铁路融资规模逐年攀升，2010年铁路固定资产投资达到8247亿元，期间铁道部强势的融资主体地位得到空前强化。

2006年，铁道部出台“十一五”铁路投融资体制改革推进方案，称按照“政府主导、多元化投资、市场化运作”的原则，形成投资主体和产权主体多元化、资金来源多渠道和融资方式多样化、项目建设法人制和市场化的格局。其中在投融资体制改革的七大重点中，即包含一条“合理使用银行贷款”。

截至目前，铁道部债务总额超过2万亿元，其中债券类债务近7000亿元，银行贷款超过1.6万亿元。在铁道部债务急速增长的过程中，银行贷款成倍增加，逐渐成为铁道部融资的主要渠道。对于这样的结果，一位接近铁道部的人士坦言，背后的推手便是在任上大量举债上项目。

但是进入2011年，货币政策逐渐趋紧，银行贷款收缩，部分银行逐渐暂停了铁道部贷款。铁道部资金骤然吃紧，个别线路开始停工。

一件具有转折意义的事件，便是7月份200亿元短期融资券（下称短融）发行时罕见流标。“7・23”事故后，铁道部遭遇空前信任危机。一位参与当期短融发行的投行人士说，“当时铁道部、承销商都已经意识到发行会非常困难，但是实际情况远远超出预期。”

此后，铁道部转而寻求银监会、发改委支持，但与银监会协调未果，发改委则将原定800亿元额度的铁道债提升至1000亿元。与此同时，铁道部也主动放下身段，寻求市场机构的“帮助”。

7月底，由铁道部召集，铁道部总经济师余邦利、大银行和保险公司代表、承销商代表在铁道部指定酒店聚会。当天场面轻松，气氛融洽。会场上，这些机构提出了很多中肯建议，同时希望铁道部不要刻意打压价格，应尽快实现市场化定价。余邦利等人也表示，认可机构们提议。

此后，为了进一步确保发行顺利，负责铁道部债券发行的相关人员多次拜访主承销商和投资人，为营销和宣传进行铺垫。

参与上述聚会的承销机构人士表示，铁道部态度前所未有地“诚恳”，也正是这些沟通和协调，为接下来的债券发行打下了基础。10月12日，首期铁道债200亿元顺利发行，此后三期，发行利率不断下行，以20年期为例，四期铁道债票面利率分别为5.53％、5.33％、5.03％和4.99％，前三期均为当期投标利率区间下限。其中第二期七年期债券，认购倍数最高达16.87倍，是2009年以来最高值。

一位负责承销本次铁道债的投行人士表示，综合来看，铁道部定价策略合理，给予了承销商较为合理的投标区间。

此前，铁道部债券融资人为地大幅压低发行利率，刻意打压融资成本，多数情况下，承销商只能以低于招投标价一毛钱左右的价格进行分销。对于券商来说，承销铁道债是“赔本赚吆喝”，唯一的好处是增加企业债承销额排名的份额。

铁道部姿态的转变，促成铁道债顺利发行，缓解资金紧张局面，也对重塑公众形象增色不少。据了解，铁道债2012年的发行额度初定为1000亿元，与今年相当。铁道部仍将引入市场化的审计机构，缩减审计时间，尽早向发改委上报发债申请。

事实上，铁道部2012年铁道债发行前期准备工作已经启动。12月初，铁道部财务司向铁道债承销商下发2012年铁道债承销团承销费率征求意见。2012年，此项工作启动比往年要早。

铁道部上述改变不仅发生在债券融资领域，在与银行合作获取贷款方面亦是如此。

2008年为配合4万亿元经济刺激计划，银行纷纷将铁道部视为信用最好的客户。“2009年的时候，我们董事长去铁道部争取信贷项目，竟然连人家财务司负责人的面都没见到。”一位排名靠前的股份制银行高层回忆说，“各家银行打破头要给铁道部放贷款。”

在各家银行的“追捧”中，充斥着各种“不正当竞争”。从铁道部贷款余额的结构看，期限超过20年的铁路贷款占比一度接近三分之二，贷款期限最长的达35年，且合同条款苛刻，部分贷款规定“固定利率”“到期还本”“给予三年到四年还款宽限期”等。

一位国有银行中层人士称，在各银行层出不穷的营销手段中，甚至出现了十年期贷款固定利息下浮10％，同时再给铁道部下属项目公司配套办公楼这样的“另类”贷款产品。

各家银行积极营销，铁道部贷款飞速增长，其国内借款总额由2006年的3505亿元增至2010年的12554亿元，四年时间增长360％。

2010年底，以工商银行、建设银行为代表的国有大行对铁道部集团客户贷款集中度一度逼近或超过15％的监管指标。银监会遂于2011年初推动银行进行贷款清查，重点便是控制对单一集团客户的授信集中度。

今年以来，随着货币政策收紧，监管政策趋严，加之铁道部遭遇前所未有的信任危机，银行纷纷对铁路项目停贷。

面对突然而至的融资困境，铁道部主管融资的部门负责人多次前往各大商业银行，甚至说服发改委协调银监会的工作，希望争取新的贷款，但是结果并不理想。

直到今年11月初，有关领导出面协调各部委和银行后，铁道部才重获银行2000亿元贷款支持，其中国家开发银行1000亿元、中国邮政储蓄银行400亿元、工商银行200亿元。

在贷款条件上，铁道部则开始向银行让渡利益。

据一位铁道部内部人士回忆，在铁道部资金最为紧张的9月底，铁道部融资已经不计成本，但由于首期200亿元企业债未能提前履行人民银行报备程序，发行时间推至“十一”后。为保证国庆长假期间社会局面稳定，铁道部多次找国开行协商，后国开行向铁道部提供过桥融资数百亿元，作为交换，铁道部给予今年成立的国开证券第四期债券主承销商资格。

如今，2011年的资金难题已经化解，但明年铁道部融资形势不容乐观，尤其面临1000多亿元的付息压力，而宽松货币政策短期内难以重现。一位股份制银行信贷部负责人说：“现在大家都往外跑，谁还敢往里冲？”

投资规模压缩

“十二五”综合交通运输体系发展规划尚未获批，铁路基本建设投资有望缩减至2.5万亿元，即每年投资5000亿元

相对于资本市场的避险情绪上涨，铁路施工企业和原材料供应商更早感受到铁路建设资金的紧张。

《财经》记者获悉，早在今年4月，河北、天津等地部分铁路建设项目由于项目业主拨付资金不到位，钢材、水泥等原材料供应时断时续，工程施工进度缓慢。

多位参与铁路项目施工的企业负责人向《财经》记者证实，2010年初开始，企业的应收账款便很难收回。为维护铁路部门客户关系，企业只好硬着头皮垫资施工。

但今年以来，垫资施工日益困难，（天）津保（定）铁路、贵广、南广高铁、青藏铁路部分隧道等铁路项目先后陷入“半停工”状态。中国中铁隧道集团副总工程师王梦恕公开表示，据其了解，全国范围内停工的铁路项目里程在1万公里以上，停工的项目中，约有一半是设计列车运行时速在200公里以上的高速铁路。

部分铁路在建项目“停工潮”带来的影响，很快反映到铁道部统计中心的统计表上。

2011年8月15日，铁道部公布7月份全国铁路主要指标完成情况，前七个月累计完成固定资产投资3224.2亿元，其中基本建设投资2834.3亿元，分别比上年同期减少了1.5％和2.5％。

这是近年来铁路投资首次负增长，自此以后，铁路投资持续下滑。铁道部统计中心提供的数据显示，2011年前十一个月累计完成固定资产投资4916.47亿元，同比下降28.4％，其中全国铁路基本建设投资为3963.19亿元，同比下降34.7％。原来拟定的全年铁路投资计划――固定资产投资7455亿元，其中基建投资6000亿元，预计难以完成。

一年前草拟的规模庞大的“十二五”铁路投资计划，也面临新的调整。

一位接近铁道部的知情人士介绍说，铁路“十二五”规划为部门起草的行业规划，是执掌铁道部时草拟的，当时铁路建设风风火火。铁道部根据各地提出的建设计划，做一定取舍、排序，初步估计未来五年铁路基本建设投资总规模也接近4万亿元。

如此庞大的投资计划，大大超过一些研究人员的预计。

在铁路“十二五”规划起草之时，另一更高层次的规划――《“十二五”综合交通运输体系发展规划（征求意见稿）》也在起草中，该规划将以国务院名义。

参与规划起草的一位专家介绍说，在“十二五”铁路投资额度上，课题组与铁道部分歧很大，前者认为在今后五年固定资产投资2万多亿元即可，这与铁道部之前的计划相差近万亿元。

投资额度最终在今年4月前后达成共识，上述专家介绍说，该规划草案起草完成后一直未上报国务院，被调查后，铁道部发展思路开始调整，铁路投资总规模趋于一致。

铁道部部长盛光祖4月份接受新华社记者采访时表示，未来五年，铁路基建投资规模确定为2.8万亿元。铁路新线投产总规模控制在3万公里，“十二五”末，全国铁路运营里程将由现在的9.1万公里增加到12万公里左右。其中，快速铁路4.5万公里左右，西部地区铁路5万公里左右，复线率和电化率分别达到50％和60％以上。

北京交通大学经济管理学院副教授李红昌认为，“十二五”期间每年基本建设投资5000多亿元是可行的，未来五年新建铁路3万公里，这其中普通铁路约2万公里，高速铁路约1万公里。根据不同类型铁路的地区分布、建设成本，新建线路的投资额度是可以匡算的。

李红昌分析道，修建普通铁路每公里需投资5000万元，2万公里即1万亿元；修建高速铁路造价每公里需投资1亿元，1万公里即1万亿元。再加上移动设备购置、枢纽建设、复线电气化改造以及其他配套设施，预计需投入5000亿元，共计2.5万亿元。

这与《财经》记者从熟悉铁路系统投资的人士采访所获分析基本一致。目前，“十二五”综合交通运输体系发展规划尚未获批，其中铁路基本建设投资有望缩减至2.5万亿元，即每年投资5000亿元。

随着铁道部偿债高峰期从2014年开始，铁路建设资金吃紧将成为常态，一再缩减的投资计划依然面临筹资困境。有研究人员认为，铁道部面临的短期资金困局和长期债务危机双重压力，有望倒逼其实施更为市场化的投融资体制改革。

市场化改革重启

中长期来看，要解决债务问题和铁路长期发展问题，就要把铁路行业做成一个经营性或有一定盈余的行业

事实上，盛光祖担任部长后，铁道部即开始酝酿体制性改革。2011年6月8日，一份有关加快转变铁路发展方式、确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案的文件，在铁路系统内部下发。

这份被简称为“67号文”的文件，详述了铁道部未来的改革大致思路，其中，大力推进铁路投融资体制改革被列为一项重要改革内容。根据这一方案，铁道部计划司、财务司、运输局、政法司、资金中心等部门将分别牵头研究改革措施，并于2012年实施改革方案。

接近铁道部人士透露，铁道部原定于2011年下半年召开全路领导干部会议，研讨改革方案，但是受“7・23”动车追尾事故影响，会议一直未召开，改革未能如期推行，但可以肯定的是，铁路投融资改革思路仍然会遵循“67号文”的主要精神。

“‘67号文’明确，今后将规范合资铁路发展，进一步推进投资主体多元化。对城际铁路和地区支线铁路项目，鼓励社会资本参股、支持地方政府投资控股建设。”上述接近铁道部人士介绍说。

建国后，国家铁路一直由中央负责投资、建设和管理，由于资金来源单一，铁路建设进展缓慢。上世纪90年代初，国家开始改革投融资体制，推出铁道部和地方政府合资建铁路模式，至此，单一投资主体修建铁路的形式被终结，合资建路模式极大地促进了中国铁路的发展。

目前，全国合资铁路公司超过180家。这些公司一般由铁道部（铁路局代表）和相关省政府（铁投、城司代表）共同出资组建，地方政府负责铁路用地的征地拆迁，征地拆迁产生的费用折算入股。由于铁道部要求绝对控股，且铁路项目资本金率必须达到50％，这导致每年铁道部投入新建铁路项目的资金巨大。

若铁道部让渡投资主导权，将使未来在省级与省级、省级与县市级的一些铁路项目上，实现地方控股和社会资本真正参与。“十一五”期间铁道部平均出资占60％以上的局面将得到改变，极大舒缓铁道部的筹资压力。

目前铁道部筹资主要有五个渠道，分别是铁路建设基金、中央预算内投入、铁道自有资金、铁路债券，以及大量的银行贷款和应付款。其中前四者可以作为项目资本金使用。按照每年5000万元基建投资计算，铁道部需平均出资1500亿元，再加上历史负债需要还本付息，资金状况可谓捉襟见肘。

事实上，本轮铁路投融资改革应被看做是上轮改革的延续，其推动力来自市场倒逼。

上一轮铁路投融资体制改革始于2005年。2004年底《中长期铁路网规划》通过国务院批准后，铁道部工作重心转至线路建设，按照规划，到2020年，全国铁路营业里程将达到10万公里。当时测算，未来十几年铁路建设需要投入2万亿元，资金缺口巨大。

但当时的铁路投融资格局决定了，单靠铁道部筹集如此大规模的资金，几乎不可能。

2005年以前，地方铁路（包括合资铁路）以地方出资为主，铁路部门的投资权也分散在各个路局。为解决铁路建设资金需求，在2005年前后进行了一系列改革，包括将各路局的铁路建设权、资金分配权等统统上收至铁道部，铁路部门自有资金由铁道部统一调配，实行高度垄断。

与此同时，铁道部开始探索市场化融资渠道，扩大了铁路债券和中长期票据发行规模，扩大了外资规模；同时推动股改上市，利用铁路上市公司平台扩大融资等举措。

但《中长期铁路网规划》实行了仅四年，便因2008年的金融危机而调整。为应对危机，国家扩大铁路基础设施建设“保增长”，将原定的2020年铁路营业里程10万公里的目标更新为12万公里以上，这直接导致铁路实际建设速度超出预期。

随着铁路建设的狂飙突进，铁道部借款不断增加，负债规模攀升。截至今年9月30日，铁道部总资产3.74万亿元，总负债2.23万亿元，负债率达59.63％。而从三季报来看，36家与高铁相关的上市公司应收账款合计达2491亿元，主要应收账款来自铁道部，这比2010年底增加641亿元，这使得一些上市公司增收不增利。

2011年，国内货币政策从紧，部分金融机构的贷款承诺并未如期兑现，最终导致铁道部资金告急。新一轮资金困局，促使铁道部实行放权改革，扩大路局市场主体地位，投资主导权下放地方。在坚持上轮改革所奠定的市场化融资手段的大方向基础上，进一步理顺铁道部和地方政府间的投资关系，实现权责对等，完成深层次体制改革。

“近期可以通过部省合作、政府参与、政府信用、大额融资争取到更多资金来发展，但是这种模式不能解决铁路的长期问题，在铁路经营没有得到改善的情况下，大额融资是不能持久的。”国家发改委综合运输研究所研究员刘斌告诉《财经》记者。

从中长期来看，要解决债务问题和铁路长期发展问题，就要把铁路行业做成一个经营性或有一定盈余的行业，能够承担一定负债，需要进行铁路体制改革，否则投融资问题不可能得到根治。

在刘斌看来，铁路改革首先是政企分开改革，把政府职能和经营职能分开；其次是铁路资产重组改革，这可能需要经过好几轮才能完成。至于调整成区域公司、干支分离，还是客货分离、成立专业公司，并不是最重要的。“各个国家国情不一样，企图通过最优的一揽子的改革方案根本做不到。”刘斌说。

本刊记者杨中旭、董欲晓，实习生崔娜娜对此文亦有贡献