进一步优化耕地保护机制的思考

摘　要:当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出,耕地保护形势依然十分严峻。对国内学术界近年来关于耕地保护问题的研究成果进行了综述,对耕地保护的内在机制进行了分析。认为,耕地保护的效果如何,其政策设计具有直接的导向作用,而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。必须对地方政府的行为加以有效约束,对农民的行为给予有效激励,确保二者共同致力于耕地保护。提出要优化耕地保护补偿标准,完善耕地保护基金制度;健全技术与制度支持体系,鼓励农民加强耕地质量保护;稳定农村土地承包权。强化农民耕地保护的心理预期;规范农地流转行为,协调农地流转与保护之间的关系;搭建农民参与的制度平台,鼓励农民参与土地整理。

关键词:优化;耕地保护;机制

中图分类号:F32

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2010)16-0049-03

改革开放三十多年来,中国耕地保护政策建设历经耕地保护意识觉醒期、政策制定起步期、政策体系初建期、政策体系完善期,目前已经基本形成了以用途管制制度、占用耕地补偿制度、基本农田保护制度与退耕补贴制度等为主要内容的耕地保护政策体系,对于中国耕地保护及土地污染防治发挥了熏要作用。但是,目前中国耕地流失趋势还没有得到根本性扭转,耕地保护形势依然十分严峻,特别是国家要在2020年实现城市化率60%、工业化率70%的目标,需要增加1.5亿亩建设用地,这将对18亿耕地红线构成很大冲击。因此,当前中国城市化、工业化建设和建设用地紧缺的矛盾依然十分突出,耕地保护工作依然是中国土地调控工作的重中之重,这在客观上需要进一步改革与完善中国耕地保护工作,提高耕地保护绩效。

一、国内学术界相关研究综述

国内学术界在对现阶段耕地保护制度进行绩效分析的前提下,分别深入研究了退耕还林(还草)、耕地占补平衡、农地征用补偿等问题。这些研究成果具有一定的启示作用,对国家相关政策的制定起到了一定的参考作用。

1.关于耕地保护制度绩效的研究。不少学者认为,目前中国耕地保护的绩效与制度安排的初衷还存在较大差距:(1)经济的快速发展、人口的持续增长和城市化进程的推进消耗了大量的耕地资源(吴正红、燕新程,2007);(2)耕地质量持续恶化,后备耕地资源补偿空间越来越小(张效军等,2007);(3)小规模的粗放型的经营方式导致耕地利用不充分、不合理(王雨潆,2007);(4)非农化过程中建设用地利用粗放(张效军等,2007);(5)耕地保护绩效的区域差异明显,与区域经济发展外在压力和耕地资源禀赋具有较强的相关陛(吴泽斌等,2009)。其中的原因包括:1)耕地产权不清晰、耕地保护的外部性、耕地价值不完全导致耕地保护市场失灵;2)土地制度的不完善、耕地保护制度被扭曲、地方基层政府的行为失范导致政府失灵(张效军等,2007;郑丽,2006)。研究结果表明,中国现行耕地保护政策还不够完善,而进一步强化耕地保护政策实施效果的难度较大(翟文侠,2003)。提高耕地保护制度的实施绩效,一是充分考虑耕地利用的外部性。建立耕地外部性补偿的激励和约束机制(王雨漾,2007;张效军等,2007);二是把土地利用分区和土地利用收益分配相结合,建立区域间的利益补偿机制(吴泽斌等,2009);三是拓展耕地保护的经济补偿范围,激励农民的耕地保护力量(姜广辉等,2009);四是采取措施变动地方政府和非农企业的成本收益预算线,使其耕地利用决策符合国家的耕地保护政策目标(钱忠好,2002)。

2.关于退耕还林(还草)制度的研究。不少学者认为,退耕还林(还草)补偿制度由于考虑了农民的切身利益,在一定程度激发了农民参与的积极性,有利于提高工程成效(张卫萍,2006)。但还存在以下问题:(1)政府对农民提供的经济补偿不能补偿农民的全部经济损失(张树川等,2005);(2)中央与地方政府间利益分配不协调导致退耕还林地区负担过重(张卫航等,2002);(3)经济补偿的有限性和退耕还林地区生态恢复的缓慢性导致农户响应政策的积极性不高(张卫萍,2006);(4)对退耕还林工程缺乏长期有效的规划和相关制度约束,损失了补偿费用的有效性(陶文娣,2007)。完善退耕还林的经济补偿机制应该做好以下工作:1)遵守“谁受益、谁补偿,当前收益不低于过去、未来收益不高于现在,差别补偿、方式多样性的原则(羊邵武,2000);2)分地区、分林种实行不同的补偿标准;3)分年度对农户进行不同数量的补偿(李挥等,2006);4)延长补偿期限,生态林的补偿期限应延长至国家收购为止,对所还经济林也应进行长期补偿(干磊,2009);5)通过国家拨款、跨区域补偿以及当地税收调节等多种途径取得补偿资金,保证经济补偿制度的经济支持(黄富祥,2002)。

3.关于耕地占补平衡制度的研究。不少学者认为,目前耕地占补平衡制度实施过程中出现了补充耕地面积虚假、占优补劣甚至占多补少(李明秋、张艳艳,2007)、耕地占卜质量不均衡(王世忠,2007)的现象,同时,补充耕地的来源结构与中国今后耕地的后背资源潜力结构不匹配(张琳等,2007)。其原因有:(1)耕地占补平衡片面强调数量平衡,缺乏新增耕地的质量衡量标准和检验机制(崔邢涛,2004);(2)耕地质量的评估不准确导致,使耕地质量下降(王梅、曲福田,2004),耕地存量隐性减少(田光进,2002;李相一,2003);(3)耕地占补动态平衡政策没有充分考虑区域差异性和耕地保有量的外部性,对耕地潜力大的省份缺乏开发耕地的激励机制(施建刚,2007)。要进一步完善耕地占补平衡制度,需要:1)建立耕地占补平衡考核机制(张凤荣,2003),考核指标体系应该选择气候、土壤和田间工程条件,评价方法应该采用气候和田间地块质量参数逐级修正的方法(徐艳等,2005);2)基于比较优势原则,根据劳动地域分工以及社会经济发展的各项规划,建立全国范围内的耕地异地占补平衡机制(刘兆顺,2005;王世忠,2007);3)建立多尺度的耕地供需动态平衡预警体系(刘艳芳,2004);4)调整补充耕地的方向,减少为利用地开放的比例(张琳等,2007);5)优化农作物种植结构,重视耕地质量的改善,加大农业(科技)投入,以提高耕地利用效率,变相增加耕地面积(王秀芬,2005)。

4.关于农地征用补偿制度的研究。理论界普遍认为,中国现行的征地补偿制度设计不合理,运行效率较低,具体表现在:(1)补偿标准偏低(杜伟,2007;郭斌、武小岩,2007);(2)补偿范围窄(张合林,2006;苑韶峰,2006);(3)补偿标准算法不科学(罗玉洁、何珊珊,2009);(4)征地补偿非市场化(苑韶峰,2006;曾令秋、杜伟等,2006);(5)补偿方式比较单一(张艳纯,2007);(6)补偿分配不公、征用及补偿程序混乱

(王芳、樊芳,2007;罗玉洁、何珊珊,2009)。现行的征地补偿制度使耕地保护面临严峻考验,必须完善农地征用补偿制度,包括:1)变“不完全补偿”为“相当补偿”(吴次芳,2003);2)变“不完全补偿”为“完全补偿”(诸培新,2003);3)按不完全补偿原则进行补偿(陈江龙,2002);4)变不对等补偿为对等补偿(徐元明,2005);5)变纯粹的经济补偿为实现“可持续生计”的补偿(张时飞,2004)。同时,可以采取多元化的补偿方式(张艳纯,2007),具体做法有:(1)公共利益目的性差异补偿(贾莉,2009);(2)土地区位差异补偿(冯友健、于蕾,2007);(3)土地收益基金式的补偿(王芳、樊芳,2007);(4)社会保障补偿和教育补偿(卢海元,2003;张术环,2006)。另外,要改进征地补偿的计算方法,提高征地补偿的公平性(丁成日.2007)。

二、对耕地保护内在机制的分析

耕地保护的效果如何,其政策设计具有直接的导向作用,而政策执行主体的行为则是改革成败的关键。政府与农民是耕地保护工作中最基本的行为主体,他们的政策意识与行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。土地作为一种稀缺资源,在农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益,对利益的追逐往往导致农民更倾向于选择边际收益较大的一方。由于耕地资源利用中私人收益与社会收益、私人成本与社会成本的不一致性,私人与社会在面对耕地资源做出用途选择时往往具有较大差异,当私人倾向于选择非农化时,必须由政府采取有效的保护措施。近年来,以政府为行动主体的耕地保护政策的有效执行,取得了显著成效,但依然存在一定缺陷:一是耕地非农用带来的经济收益较大,地方政府往往更愿意选择耕地非农化,这种倾向与耕地保护政策目标相悖;二是现行耕地保护政策主要在于保证耕地总量,在耕地质量保护、耕地数量与质量如何达到平衡统一方面还有欠缺;三是耕地的主要保护对象是农田,农田的界定标准制定还存在值得进一步完善的地方;四是对对方政府的行为选择,缺乏来自社会各界、尤其是来自农民的更为切实有力的监督和约束,部分基层政府的行为失控不能得到及时有效的纠偏等等。

因此,无论是地方政府还是农民,都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素,片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护,都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。必须对地方政府的行为加以有效约束,对农民的行为给予有效激励,确保二者的行为选择相互协调,共同致力于耕地保护。由于农民与耕地的关系最为亲密和直接,耕地是农民生存的资本,农民必须成为耕地保护的主体,耕地保护必须由政府行政行为转变成为农民的自觉行为,政府在耕地保护中必须发挥好引导作用,通过制定相应政策调动农民利用和保护耕地的积极性。各地政府在实际工作中,必须以统筹城乡发展的基本原则为指导,以城带乡,以工补农,在强调政策落实与资金扶持的同时,充分利用市场机制的作用,通过提高农业生产与经营的比较效益来提高农民的耕地保护积极性,通过城乡土地利益的合理分配来提高基层政府集约用地的积极性。不仅要在提高土地集约利用效率、促进耕地保护起到积极效应,而且还要有效促进农民的收入增加与生活改善。

三、进一步优化耕地保护机制的建议

第一,优化耕地保护补偿标准,完善耕地保护基金制度。在对农用地等级评价基础之上,建议对基本农田的范围进行科学界定,同时对农户实际耕种的土地面积进行确认;对农民保护耕地的成本与收益进行分析,在此基础上制定科学合理的补贴标准,完善耕地保护基金制度,着力于补偿农民保护耕地的社会价值与生态价值,确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高,让广大农民共享经济社会发展成果。

第二,健全技术与制度支持体系,鼓励农民加强耕地质量保护。在确保耕地数量保护的基础上,建议把耕地质量作为一个独立的整体系统进行专门保护,建立相应的耕地质量标准体系,实行必要的耕地质量管理机制,设立耕地质量整治基金,使耕地质量管理纳入法治轨道。建立激励农民进行质量保护的技术支持体系与制度环境,一是建立和完善主要农作物平衡施肥技术体系;二是强化耕地保护技术的研究与推广;三是对农民开展各种形式的能力培养,对提高耕地质量保护水平的科技创新提出明确具体的激励措施。

第三,稳定农村土地承包权,强化农民耕地保护的心理预期。要进一步协调农民土地承包权稳定与调整之间的关系,为农民对耕地进行长期性改良投资创设一种可预期的愿景。同时,地方政府应更多地承担郊区土地服务于城市的功能价格,加大对农业和生态建设的补贴保护力度。在稳定农民土地承包权的同时,加大执法查处力度,解决弃耕撂荒、粗放耕种和违法违章使用土地的问题。

第四,规范农地流转行为,协调农地流转与保护之间的关系。一是要对耕地流转价格进行科学合理的评估,避免耕地低效流转现象出现;二是加强城乡边缘地带土地利用规划工作,明确城市发展的基本界限;三是依托土地交易机构,扩大“占补平衡”的区域范围,缓解发达地区的耕地保护压力,同时促进相对落后地区的耕地保护;四是农用地流转与农村宅基地复垦工程配套安排,为农村宅基地复垦整理工程筹集资金,减轻耕地保护压力;五是明确职责,加强对耕地流转与保护的指导和管理。

第五,搭建农民参与的制度平台,鼓励农民参与土地整理。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则,完善农民参与土地整理的支持政策,鼓励农民参与土地整理工作。建议成立由农民代表、政府部门、村委、专家等组成土地整理联席会,共同决定土地整理的全程事务,并从法律法规上对农民的参与权给予保障。对于因土地整理而损害承包人财产权益的,原则上应当根据《合同法》、《农村土地承包法》有关规定及法律精神给予合理补偿。

参考文献:

[1]钱忠好.中国农地保护:理论与政策分析[J].管理世界,2003,(10):60.

[2]徐唐奇.农民在耕地利用和保护中应得补偿额度的计算方法探讨――兼论农业补贴新思路[N].国土资源情报,2008-09-16(20).