浅谈人口普查中基层普查机构的组建及“两员”的选调

摘要： 人口普查可以查清我国人口总量、人口分布、人口基本结构、人口地域分布状况等。本文阐述了基层普查机构的组建及两员选调的现状及特点，并提出了建议与对策。

Abstract: Census can find out the total population in China, population distribution, population structure, population region distribution, etc. This paper expounds the construction of grass-roots census institute and the select and mobility of members, and puts forward some suggestions and countermeasures.

关键词： 人口普查；基层普查机构；对策

Key words: census；grassroots census institute；countermeasures

中图分类号：C921.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）11-0305-02

0 引言

人口普查对摸清我国人口总量、人口分布、人口基本结构、人口地域分布状况，反映有关人口的自然和社会的各类特征，制定以人为本，制定科学发展规划提供了最基本的依据，人口普查的意义不言而喻。但作为大型普查，其组织实施过程是十分复杂、艰辛的：机构组建、两员选调及培训、“试点”工作、清查摸底、现场登记、复查审核和录入汇总七个环节相辅相成，环环相扣；如果前一环节工作不扎实、存瑕疵，势必影响下一环节工作的正常开展，从而影响整个普查进程向纵深推进，影响普查的总体质量。因此，机构组建、两员的选调及培训工作是整个普查工作最为基础、最为关键的环节。

那么，如何促进基层普查机构的良性有序运作及两员选调的优化？2004年至今，笔者全过程地参加了经济普查、基本单位普查、农业普查、全国人口普查等四次全国性大型普查，在总结反思四次普查经验教训的基础上，走访了乡镇村居、农业、卫生、计生、公安、工商、税务、民政等相关部门，现就以上问题谈谈个人的观点。

1 基层普查机构的组建及两员选调的现状及特点

1.1 基层普查机构的组建 纵观几次大型普查，基层普查机构的组建存在两个突出特点：一是普查机构普遍无法在规定的时间内完成组建。县级以下的基层单位，碍于人力、物力以及相关领导对普查工作的认识不到位，普查机构的组建往往不能在规定的时间内完成，特别是村居就更显缓慢与滞后。需要县级普查办不断反复催促，才会在规定的时间节点即将超时前草草缴报。二是“场所、经费、人员”这三个建立健全普查机构必备的条件，其落实程度也参差不齐，不尽理想。

1.1.1 条件之一―场所 与2004年的经济普查相比，场所由原来的几个部门合用，发展到有独立办公室，办公室设备等也有一定的更新与完善，但满足不了大型普查实际需要。

1.1.2 条件之二―经费 毋庸置疑，保障普查工作所需经费，是确保普查工作顺利运转的关键要素。普查方案明确规定：“普查经费是中央财政和地方财政分级负担”。但现实的情况是，县级财政部门根据普查机构的经费预算报告，在当年的财政预算中予以适当安排，所以基本上能维系普查机构的正常运转。但乡镇由于没有经费预算的做法，普查机构的所有运作开支都要视该乡镇的经济实力、领导的重视程度、普查负责同志的个人能力而定。实力雄厚、领导重视的乡镇，普查经费就有了保证；相反，那些财力不足，或领导对普查工作不重视的乡镇，普查经费就显得捉襟见肘，自然也就影响了普查人员工作的积极性、主动性，影响了普查的质量；再则，普查经费的多寡，各乡镇村居之间，没有衡量的标准，没有预算执行方案，结果往往导致“一方总觉给太多，一方总嫌得太少”的尴尬局面。因此，在普查经费多寡的问题上，寻找一个“乡镇既能承受，又能满足普查需要”的科学平衡点，是一个值得各级政府、各级普查机构研究探讨且急待解决的新课题。

1.1.3 条件之三―人员 在以往的普查中，有些乡镇的普查机构已经成立了。如果是经济普查，普查办主任可能就从经济服务中心的人选中产生。如果是农业普查，普查办的主任人选可能就产生于农业服务中心。主任到位了，就是“指挥员”到位了，但在普查工作开展的初期阶段，在大部份的时间内，这个“指挥员”手下只有一个“兵”，这个兵就是每个乡镇都配备的首席统计员。既然是首席统计员，那普查的各项前期准备工作都天经地义地落在他的头上，结果让多少首席统计员不堪重负，从而也在一定程度上影响了普查工作保质保时完成。

1.2 两员的选调 对任何一次大型普查而言，普查指导员和普查员是普查工作任务的实际承担者，是贯彻执行普查方案的具体执行者，是理解指标内涵、统计口径、填报普查表、审查填报内容是否准确的直接责任人，是采集获取普查源头数据的一线亲历者，是确保普查数据质量的第一道关口。普查两员的责任心、身体状况、政治觉悟、业务素养、调查技巧、工作经验等诸多方面综合因素的优劣，将直接影响到普查数据的采集，影响源头数据的准确性、完整性、全面性。特别是此次两员选调更加艰难，具体表现在以下三个方面：

1.2.1 两员抽调难 由于受机制、体制等诸多方面因素的制约，通常一个村居、社区的工作人员配置都十分紧凑，每个人都身兼数职。在流出人口较多的农村，全体村干部总动员、齐上阵，充当普查指导员、普查员，方可勉勉强强完成本村的人口普查任务。而在经济较发达、流入人口众多的地区，与管辖的区域、服务的人口数相比，村居干部的配置就少得可怜，即使全员上岗担当普查两员，仍就凑不齐“每个普查小区必须有一个普查员”的标准数量。举例来说明，平潭县的澳前镇龙南村一共有村干部10人，共有39个普查小区。潭城镇桂山社区，一共有工作人员11人，却有着51个的普查小区，每个工作人员需要承担4.6个普查小区的工作任务，其艰巨情况可想而知。

1.2.2 两员的素质难保证 在两员的选调工作上，国家明确规定了普查两员应当具备的条件，但在具体落实过程中，往往又另当别论。为了凑足规定的普查两员名单，基层干部苦于手下无人，只好四处物色，“抓壮丁、拉人头、凑人数”。不论其年龄是否过于老迈，不论其对普查是否有所了解，不论其身体状况是否适合普查高强度工作的需要，只要愿意参加，或经过动员后愿意来的，统统都先编入普查队伍当中。试想，这样东拉两扯临时拼凑的普查队伍，其工作效率又将如何？

1.2.3 两员队伍不稳定 基层普查两员大致有三种类型：第一种类型普查两员是村居工作人员，他们是基层各项任务的具体承担者，担当普查两员，本应责无旁贷，但他们都身兼数职，肩上的征兵任务、计生任务、社会保障任务、民政救济等任务，本已十分繁琐艰巨，实在没有精力与耐性，继续为普查工作而操劳，所以他们往往想尽办法推诿。第二种类型的普查两员，是经身边的人鼓动加入到普查队伍中，他们大多对普查两员应当具备的素质能力、身体等条件不甚了解，对可能需要承担繁重工作及所面临的工作问题等困难估计不足，没有充分的思想准备，直到参加培训进入工作后，才真正意识到普查工作的艰辛，畏难情绪使他们选择离开普查队伍。第三种类型的普查两员，因觉得普查工作的付出与回报不成比例，或因对统计工作有偏见，从一开始就对普查工作有思想抵触，根本就没有打算与普查工作沾上边，却因缺人手而被生拉硬拽进入到普查队伍之中，心不甘情不愿地报名参加普查工作。自然也就毫无工作积极性主动性可言。这些都是造成普查队伍人员变动频繁，工作效率不高的最主要原因。

2 建议与对策

普查工作是国务院做出的一项重大工作部署，体现的一种政府行为，普查工作的全过程必须在政府的领导和组织协调下开展。领导的高度重视和高规格的普查机构及完整的组织体系，高素质、能战斗的普查队伍，是各项普查工作顺利开展的强有力的组织保证和人力资源保障。没有政府的领导与支持，任何一个部门都无法承担如此艰巨的系统工程。因此，针对以上基层普查机构的组建及两员选调存在的问题，我们必须加强以下几方面的工作：

2.1 要积极争取各级政府的支持与重视 历次普查都有“普查范围广、参与部门多、技术要求高、工作难度大”的特点，各级各部门一定要按照“统一分工、分工协作、分级负责、共同参与”的原则，按照国务院和各级地方人民政府的统一部署，各司其职，确保按时保质完成普查各阶段的工作任务。为促进各项普查工作的顺利开展，让政府尽快进入角色，在普查的各项工作刚刚启动之时，作为普查工作牵头及具体实施的统计部门，就要加强向领导宣传普查工作，结合以往的实践，总结经验与教训，对可能出现的影响普查进程顺利开展的新困难与新问题，进行分析、研讨，制定相应的防范措施与应对办法，提出工作建议，让政府领导对普查工作有一个总体的了解，对普查的重要性、复杂性、专业性、艰巨性有充分的思想准备，力争把普查工作纳入政府工作目标管理，形成政府“搭台”，普查机构“唱戏”的良好格局。

2.2 要充分发挥各责任部门的资源优势，为保证普查成功创造有利条件 各级政府都成立了以政府领导为组长，以相关部门负责人为成员的普查工作领导小组及办公室，其主要职责就是组织领导和综合协调。从以往的几次大型普查情况来看，由于相关部门没有明确分工或者分工不细或者认识不到位，往往认为普查就是统计部门的事情，配合较好的单位选调一个闲人来充数，配合不好的单位就是在文件上挂个名，对普查工作不管不顾，需要提供的部门数据及资料也无法及时交缴，普查办人员数次登门索要，总以各种理由与借口加以搪塞与推诿，更有甚者，直接予以拒绝而无须理由，普查工作成了统计部门的“独角戏”，针对此种现象，各级统计部门的领导要主动、及时向普查领导小组汇报普查工作的进展情况，同时要按照上级普查机构的工作要求，结合本地实际，根据普查进度的时间安排，建立健全普查工作例会制度，定期召开普查工作会议，针对前一阶段的工作开展过程中出现的问题与困难，提请领导小组会议予以协调解决；并制定出具体、切实可行的贯彻落实意见，明确各职能部门应当承担的具体工作任务，加强协作，密切配合，心往一处想，劲往一处使，树立“一盘棋”的思想，整合优化多方资源，确保普查工作的各项措施落到实处。

2.3 要密切关注基层动态，确保基层普查机构的正常运作 对于这样一次大型国情国力调查，自上而下必须要创造一个有利于普查工作的环境，组建一支高素质能打硬战的普查队伍。因此，要针对普查办公场所及设备的局限，经费的短缺，人力的不足和基层工作任务繁琐以及部分基层领导对普查工作认识不到位，特别是“一票否决”的工作压力与同一时间需要完成的普查任务交集在一起，所造成的部分基层领导对普查工作的敷衍应付等问题，上级政府和普查机构一方面要在人员、经费等问题上予以大力支持，并加强对普查人员的培训，提高他们的思想认识和普查工作能力；另一方面，要密切关注基层动态，发现问题及时疏通化解，稳定他们的思想情绪，减轻他们的精神压力，确保基层普查工作的顺利开展。

2.4 用好三支队伍 针对普查工作人员严重不足以及素质难以保证的问题，要充分用好三支队伍：

2.4.1 “三支一扶”的大学生队伍 近几年，每年都有几个“三支一扶”的大学生安排到各个乡镇工作，充实到乡镇机关，从事党政办文秘、宣传干事等工作。这批干部年轻、文化程度高、个人素质好、接受新事物的能力强，有一股敢拼爱赢的上进心。对于他们来说，无论何种普查，专业性都不会成为他们顺利完成的障碍。他们刚刚步入社会，工作热情高涨，干劲十足，乐于接受各种挑战。普查工作，对他们来说既是一种挑战，又是一种锻炼。既是为他们提供了一个展示实力与素质的良好平台，也是对他们能力、水平的考验，更是生活经验的磨砺与锤炼。从06年的农业普查起，笔者就深切地感受到这群年轻人精力充沛，潜能巨大，可塑性极强。如果我们能够充分地信任他们，适当地给他们压压担子，挖掘其潜能，提升其工作积极性，放手让他们自由发挥自己的聪明才智，不断地鞭策、鼓励，促使他们在工作、学习、实践中迅速地长大、成熟起来，他们将是普查队伍中的精兵强将，中坚力量！

2.4.2 乡镇驻村干部队伍 就目前乡镇对行政村居实行的管理模式而言，有两个较为明显的特点：一是辖区分村居进行管理，二是联系包村制度。在乡镇行政区划内，以各个行政村为基本单位，每个行政村指派一个乡镇两委成员作为包片领导，包片工作队长一般由乡镇内设机构的负责人担任，带领二至三名的工作队员（工作队员的多寡要视该村居的辖区面积，人员的多少而定），与村居干部进行联系沟通，对村居的各项工作进行面上的指导督促。因为他们身份特殊，是乡镇干部，又是村居中各项工作的领导与组织者，在村民中有一定的号召力与权威性。这些挂村干部是担当普查指导员的最佳角色人选。

2.4.3 村居的干部队伍 基层的村居干部，工作性质就是面向群众，天天与辖区内的各色人等打交道，从百姓的一言一行，举手投足间，就能揣测到百姓心中的所愿所想。特别是这支队伍中的两种人，我们要很好地加以重用，发挥其优势，帮助普查工作顺利开展。一是村级计生专干。这些人熟悉所辖区域每户家庭的基本情况，洞悉所辖区域内人口出生情况，甚至掌握着本辖区内计划外生育人口、特殊婚嫁人口等不被外人所掌握的私密情况，且对计生政策了如指掌，即使在普查期间，对为配合普查而临时调整后计生政策的理解，也比常人更加迅速、准确。二是村文书。这些人保管着全村的人口户籍底册，辖区内人口的变动都得经由这些人之手，因此对整个辖区内的在册人口的变动情况都了如指掌，对辖区内的所在调查户的基本情况都有较多地掌握与了解。所有这些都是成为普查工作的最有力条件。

总之，人口普查工作虽然千头万绪，但只要我们能抓住普查工作中存在的实际困难，对症下药，群策群力，就一定能把这项利国利民的工作做好。

参考文献：

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[2]廖显赤.印度人口普查准确率为什么特别高[J].人口与经济，1982(03).

[3]汤以伦.精心组织，全力以赴，确保高质量完成人口普查任务[J].江苏统计，2000（S1）.