城市改造中“钉子户”现象分析

摘要本文针对城市地产运营中旧城改造所引发的一些社会问题进行探讨,对“钉子户”现象加以深度剖析,来分析我国现行的土地资产运营过程中仍然存在的问题。

关键词 旧城改造“钉子户”

目前,我国的城市化进程正在大刀阔斧地推进。而在城市化发展的过程中,其发展方式正在被越来越多的人所关注和重视。城市不断增大,旧城改造已经成为城市化运营的主要方式。旧城改造是就建成区以内的老旧城区,加以修复性的改造,来提高城市的容积率、建筑密度,改善城市面貌,提高人民生活水平。因此,在这个过程中,面临的拆迁安置等问题就越来越突出,“钉子户”现象在全国范围内广泛扩大,已经成为一个广受关注的话题。

一、“钉子户”的含义

“钉子户”现象是随着城市化进程加快而出现的,是在拆迁过程中不配合政府的拆迁规划而形成的。这部分房屋产权主体对其房屋具有完全的所有权,不仅具有土地使用权,而且具有房屋所有权。从主体来看,他们大多是城市棚户区改造、城市规划和土地运营中的房屋所有者。这部分“钉子户”现象也是本文中重点讨论的房屋所有者。

二、城市改造中“钉子户”产生的原因分析

(一)从经济学中“博弈”分析

城市拆迁的两方,一方是房屋的产权所有人,即房主;另一方是拆迁办所代表的政府与房地产商。在城市改造过程中,双方代表的利益是有博弈关系的。

拆迁办和房屋所有人之间的收益差造成了“钉子户”现象的产生。由于拆迁办所代表的政府、开发商,在对征收土地开发中的高额收益,与拆迁过程中房屋所有者所获得的低额补偿之间产生了巨大的剪刀差,造成双方意见的高度分歧。其中,政府获得的不但是开发商高额的利益分配,同时,还有巨大的政绩工程成为拆迁办的工作动力。被拆迁人的社会地位、经济实力,都是远不可及的。在面对不合理的补偿情况下,所能做的就是依附于自己的房产。同时,被拆迁人在较低补偿情况下,不能重新购得相似条件的房产,是目前大部分被拆迁人成为“钉子户”的无奈之举。

(二)从制度分析

目前,我国的房屋拆迁制度尚不完善,是造成“钉子户”现象屡见不鲜的主要原因。可以从拆迁制度、拆迁补偿制度进行分析。

1.拆迁制度

根据我国《城市房屋拆迁条例》中的若干规定,房屋必须具备房屋拆迁许可证,方可进行拆迁。而拆迁许可证正是通过政府这个渠道取得的,没有听取群众、被拆迁户等群体的意见,不具有民主性;而鉴于开发商的开发项目可以为政府创造高额的税收及政绩效益,造成了政府的倾向性。同时,房地产开放商等为尽快取得拆迁许可证,往往采取“寻租”等手段,致使被拆迁户处于劣势的对立面。

在拆迁制度中,目前尚有很多没有完善的方面。第一,针对公共利益的界定,尚不明确。《宪法》修正案第22 条规定:“公民的合法私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”尽管做出此项规定,但究竟什么是公共利益,如何界定公共利益,目前法学界尚未给出明确规定。目前,从“重庆钉子户”到“拆迁户自焚”事件显示,尽管拆迁工作由政府主持开展,而开发商却成为了拆迁的主体。其利益主体自然也是开发商,而非公共利益。

第二,拆迁主体、拆迁程序不合法,政府部门在拆迁工作中管理职能与拆迁行为不分,就是政府这是主体,在经济运行中,既是“运动员”,又是“裁判员”。法制观念不强,不能用制度武装自己,用行政干预手段代替法律、法规来完成拆迁任务,出现职能错位、越位和缺位,引发了群众强烈不满,造成较大的社会矛盾。

第三,在《房屋拆迁条例》的若干规定中,对强制拆迁进行了阐述。强制拆迁对较弱势的被拆迁人来说,就是一项不合理的规定。根据《物权法》的出台,房屋所有者对其产权具有完全的处置权,而强制拆迁的规定,则大大损害了被拆迁人的利益。同时,由于目前政策的不完整,并没有对拆迁程序、拆迁主体进行界定,造成了拆迁制度的缺陷。

2.拆迁补偿制度

造成“钉子户”现象的主要原因就是得不到合理的拆迁补偿,从制度方面分析,我国目前的拆迁补偿制度仍然有很多问题存在。

第一,拆迁补偿标准与经济发展脱节。目前,拆迁补偿标准过低,不能满足被拆迁户重新安置房产的需求。经济发展程度的提高,房屋价格的大幅提升以及消费水平的增长,与国家规定的相应补偿标准已经不配套。在我国房屋的拆迁补偿款主要包括:区位补偿价、房屋重置成新价、拆迁过程中发生的相关费用。即通过这三块的补偿,被拆迁人应当能够获得同等居住条件的房屋产权,而事实并非如此,其中的利益差额大部分在开发商的手中,而非房屋所有人。

第二,拆迁补偿的范围过于狭隘。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第24 条规定,“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。”根据此规定,房屋拆迁时,其价格的确定因素是根据拆迁前的市场价格和市场差异。而在面临拆迁时,往往被拆迁人不能得到相当补偿的房产。其中的原因就是补偿范围的狭窄。一般城市改造中,所要改造的都是地势较好而房体结构较差的棚户区,尽管区位因素能提升其价值,而评估时,因构造等因素,往往不能将其评估成相应等级的房产。

三、针对“钉子户”现象分析的建议

(一)提高房屋拆迁补偿标准,加宽补偿范畴

国家在针对城市房屋拆迁指导意见中,应将房屋拆迁补偿标准提升,同时考虑加大其他相关项目的补偿,如土地增值效益等。同时,统一相关补偿标准,将同等经济发展水平的地区,划为同等补偿标准。公开城市房屋拆迁补偿标准,使被拆迁人具有知情权,维护被拆迁人获得公平、公正补偿的权利,以法律的手段限制房地产开发商和拆迁户的行为,保护相关行为人的利益需求。要真正做到实时沟通保证征地双方的博弈处于合理有序的轨道,防止矛盾激化、钉子户出现并做出过激行为。

(二)加大宣传力度,保障弱势群体的安置工作

在城市房屋拆迁工作的开展中,要深入群众,只有让群众了解城市改造的重要性和艰巨性,才能获得群众的支持。强化民众的社会责任感,只有民众自身的社会责任感得到强化,才能保障拆迁工作的平稳有序进行。而使群众支持的最大工作保证就是,为群众谋福利,保障其安置,并强化其地位。政府对被征土地的用途和将来的发展前景进行深入宣传,使被征地方明晰土地的实际用途和地区的长远规划,既增强了地方的凝聚力和向心力,有助于地区的稳定和经济的长远发展。政府花大力气来安置被拆迁户,使其拆迁过程中的生活得到保障,拆迁后的生活得以稳定,才能平抚被拆迁人的抗拒心理,减少“钉子户”的产生。

(三)完善对城市房屋拆迁补偿行为的监督机制

在城市房屋拆迁工作中,政府,这个抽象概念,具体包括拆迁办、土管部门。这些相关部门的通力合作,来完成大规模的城市改造,实际就是对国家土地所有权和政府行政权力的结合。由于拆迁补偿的决定权高度集中在政府手中,不仅越权审批、降低补偿标准、克扣补偿金、违反法定程序等违法行为大量存在,而且腐败现象极为严重。因此,政府应严格地限定自己对国有土地所有权的征收权,谨慎地行使其处置权、收益权,将这些权力法制化,是政府工作的趋势。为了规范权力的行使,必须对其进行有效的监督。建立合理有效的政府工作监督机制,就成了目前迫在眉睫的工作,要通过各种途径监督行政主体征收权的行使。

房屋拆迁工作,是目前城市化进程的必然产物,只有将这个工作行之有效地进行下去,才能为我国现代化建设和人民安居乐业铺平道路。在这个过程中,“钉子户”现象是任何政府都不愿意见到的现象,只有从政策、制度方面入手,使每个程序都法制化,才能保障城市建设的顺利进行。

参考文献:

[1]王亚利.我国城市房屋拆迁中补偿制度的完善.

[2]王丽.城市房屋拆迁中"公共利益"的认定.

[3]樊军,余中林.完善我国城市房屋拆迁补偿机制的思考.

[4]郑文科.对《城市房屋拆迁管理条例》效力的思考.

[5]许锡庶,孙多.现行城市房屋拆迁的法律体系缺陷.