加快推进精准扶贫确保“真扶贫扶真贫”

“十二五”以来，新余市以开发式扶贫为导向，着力构筑专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局，积极实施“整村推进”、“产业扶贫”、“雨露计划”、“社会扶贫”四大工程，促使贫困村面貌大为改善，贫困户增收渠道不断拓宽、贫困人口自我发展能力极大提升，扶贫开发工作取得阶段性成效。

“十二五”即将结束，“十三五”即将到来。新的历史时期，新余市扶贫开发工作政策走向如何、工作着力点在哪，怎样使扶贫开发工作更加适应时代的发展要求，是摆在我们面前的一个重大课题。为此，第十七期科干班第四组通过与市扶贫移民办座谈、赴贫困村调研、走访贫困户、查阅资料等方式，对新余市扶贫开发工作进行了专题调研，在分析研判扶贫工作现状、存在问题、当前形势的基础上，调研组认为：新余市应加快推进精准扶贫工作，建立健全精准扶贫各项工作机制，实现“大水漫灌”向“精准滴灌”的彻底转身。

一、新余市扶贫开发工作的现状与问题分析

（一）基本情况及工作成效

2014年底，全市有农村贫困人口10255户25939人（按照2010年农民年人均纯收入2300元不变价的国家扶贫标准统计），贫困发生率为3.1%（全市贫困人口除以全市当年农村长住有户籍的人口数）比全省（7.7%）低4.6个百分点，贫困程度在全省排10位。

“十二五”以来，新余市扶贫开发工作成效主要体现在以下四个方面：

一是贫困规模逐年缩小。自2012年至2014年底，全市贫困人口由28175人减少到25939人，缩减2236人，贫困发生率由3.4 %下降为3.1%；贫困村农民人均纯收入由5077元提高到7632元，增幅高于全市农民人均收入增幅，贫困农民生活水平得到极大改善。

二是贫困村面貌逐渐改观。2012年以来，35个贫困村共修建桥梁25座、道路80.35公里，修建水库12座、水渠33.57公里、饮水工程26处，修建学校4所、卫生室2所、文化场所4处，改造危房750户，整治环境18处。已实现通往304个自然村的公路硬化，硬化率达95.3%；农田灌溉基本得到保障；91.3%的村民喝上安全饮用水；村容村貌整洁优美，人居环境优化率达81.9%。贫困村基本生产生活条件进一步改善，正在逐步走上脱贫致富之路。

三是扶贫机制逐步健全。一是政策支持机制。成立了市脱贫工作领导小组与扶贫开发工作领导小组，出台了《关于新余市农村扶贫开发工作的意见》、《关于加快我市贫困村脱贫工作的实施方案》等5个制度性文件，提出了扶贫开发工作的具体思路和工作目标，明确了工作任务及责任分工。二是产业扶贫机制。培植发展“一村一品”主导产业，形成了高产油茶、新余蜜桔、花卉苗木、生猪养殖等10余项特色主导产业，拓宽了贫困农民增收渠道。三是结对帮扶机制。实行“组合式”扶贫，即每位市级领导加三个市直或企事业单位，定点帮扶一个贫困村；开展“一对一”帮扶，从105 个机关企事业单位选派1500名干部，与贫困村的贫困户“结对子”，实现帮扶对象全覆盖。四是社会参与机制。发动社会力量参与，引导蒙山果业、思达家纺等28个企业参与帮扶贫困村建设，吸纳贫困户就业。特别是熊水华四兄弟捐助3600万元帮助伍塘村委（水北镇市级贫困村）兴建熊坑新村，72套连体别墅建成后全部交付村民，8户贫困户免费入住。熊氏四兄弟荣登“中国好人榜”，熊水华也被评为全国社会扶贫先进个人。

四是扶贫资金逐项落实。加大资金筹措力度，2013年-2014年，共筹措扶贫资金21281万元，其中，争取财政专项扶贫资金6616万元，实施项目176个，主要用于村庄整治、扶贫移民搬迁、“雨露计划”、产业扶贫等四大工程；定点帮扶单位帮扶资金4356万元，社会帮扶资金10309万元，主要用于贫困村基础设施建设、救助慰问等。加强扶贫资金管理，先后下发《新余市财政专项扶贫资金和项目管理办法》、《全市扶贫和移民资金监督检查工作实施方案》等系统文件，并在全省率先聘请第三方服务机构对扶贫项目进行工程预决算管理。2014年，新余市在全省财政专项扶贫资金绩效考核中评为A级，并获得财政专项扶贫奖励资金208万元。

（二）主要问题及原因分析

1.贫困人口难以识别，贫困人群底数不清。客观上，由于统计项目较多、计算繁琐，难以一家一户核算收入，且衡量贫困的尺度不好把握，在扶贫对象识别上难免会出现偏差；主观上，一些地方未严格执行贫困人员认定标准，贫困人口、贫困户的确定多由村干部决定，村民没有太多的话语权，“关系户”、“人情户”依然存在。因此，“谁是贫困人口”、“致贫原因如何”、“如何进行针对性帮扶”、“帮扶效果如何鉴定”等问题一直难以有效解决。

2.整村推进模式与个体脱贫要求不够协调。自2001年开始，整村推进的扶贫模式逐渐在包括新余在内的全国各贫困地区推开，并取得了显著成效，为促进贫困地区经济社会发展作出了重要贡献。但是随着工作不断推进，这种模式也暴露出不足之处，即对扶贫对象个体的扶持不够，弱化了对绝对贫困户的扶持力度。扶贫开发项目多为修路、建桥、打井、环境整治等基础设施工程。与绝对贫困的农户相比，相对富裕的农户更有机会利用基础设施改善的机会发展家庭经济。这个问题不解决，整村推进的目标就很难实现，也会造成农户个体之间收入差距不断扩大，有悖于整村推进、共同富裕的扶贫宗旨。

3.产业扶贫难度较大，抗风险能力不强。一是贫困户大多体弱多病、技术水平低、自我发展能力差，在产业发展中处于弱势地位。二是乡镇、村委积极性不高，存在“上面大声吆喝，下面无人响应”的上热下冷现象，主要是因为一些乡镇、村委干部缺乏能力和动力，不敢担风险、不愿担责任。三是种养业大多“靠天吃饭，随行就市”，农民在产业发展中面临巨大风险，产业项目选择难。

4.扶贫资金资源分散，整体使用效益不高。近年来，为解决“三农”问题，中央和地方各级财政每年投入大量资金用于水利、交通、农田改造、农业开发、村庄整治等基础设施建设，并设置了扶贫开发专项资金，为扶贫开发工作注入了强劲动力。但这些资金所投入项目大多类似，且由于管理方式、管理部门不同，资金使用较为分散，存在“撒胡椒面”的现象，在一定程度上影响了专项资金的使用效益和政策效应的发挥，宝贵的专项资金在使用上难以形成合力，整体效益受到一定影响。

5.贫困群众参与程度较低，参与积极性不高。虽然这几年新余市一直在积极探索参与式扶贫模式，但在实际工作中，还是和其他大多数地方一样，是一种自上而下的单向政府行为，扶贫项目的设计、实施和管理多由政府部门负责，包括农村贫困人口在内的受益群体只有被动的投工投劳和自筹资金，缺乏选择的余地，主观能动性没有得到充分重视，以致扶贫项目的设计脱离扶贫对象的实际需求，扶贫项目的实施和管理缺乏有效的群众监督，影响扶贫的效果，造成了扶贫资源的浪费，也在一定程度上让群众产生了“等、靠、要”的依赖思想。

二、新余市加快推进精准扶贫的政策背景与现实原因

（一）加快推进精准扶贫是大势所趋

加快推进精准扶贫，就宏观政策层面而言，源于国家、省、市的政策导向。2013年11月3日，在湘西考察时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。” 2014年年初，中共中央、国务院出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制。2015年1月19日至21日，在云南调研时强调，要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。在参加十二届全国人大三次会议江西代表团审议时的重要讲话中强调指出，要着力推动老区特别是原中央苏区加快发展，决不能让老区群众在全面建成小康社会进程中掉队，立下愚公志、打好攻坚战，让老区人民同全国人民共享全面建成小康社会成果。总理在本年度《政府工作报告》中又提出“持续打好扶贫攻坚战，深入推进集中连片特困地区扶贫开发，实施精准扶贫、精准脱贫”的要求。可见，“精准扶贫”已上升为国家政策，成为新时期扶贫开发工作的新指针。近两年，江西省、新余市也在精准扶贫工作方面进行了有益探索，如大力开展“推进农村扶贫帮扶到户工作”，落实“定对象、定政策、定措施、定责任、定目标”五定要求，将精准扶贫工作摆到越来越重要的位置。

（二）加快推进精准扶贫是现实所需

加快推进精准扶贫，从微观现实层面来说，取决于新余市自身的实际状况。一是“贫困程度较轻”的现实性决定了“精准扶贫”的必要性。2014年底，全市农村贫困人口为10255户25939人，贫困发生率为3.1%，绝对贫困人口较少，贫困程序相对较轻。因此，新余市的扶贫开发工作，重点不在于让全市35个贫困村“摘帽”，而是要让这“3.1%的绝对贫困人口”脱贫，这就要求对这10255户贫困家庭“就户把脉”，对这25939名贫困人员“因人施策”，只有这样，“消灭贫困”才不是一句口号，新余市提前全面建成小康社会的目标才能真正实现。二是致贫原因的多样性决定了“精准扶贫”的必要性。对新余市农村贫困户摸底调查中得知，导致贫困发生的原因大致可分为七类：因病致贫或因病返贫；身体残疾致贫；因无劳动力致贫；居住环境恶劣和生活成本高致贫；劳动力文化素质差导致的无致富门路致贫；自然灾害致贫以及供养学生读书致贫。只有针对不同的贫困类别、贫困成因“精准发力”，才能扶到点上、根上，做到“真扶贫、扶真贫”。三是破解难题的紧迫性决定了“精准扶贫”的必要性。前文所提新余市扶贫开发工作存在着“贫困人群底数不清、个体脱贫要求与整村推进不协调、产业扶贫针对性不强、资金使用整体效益不好、贫困群众参与积极性不高”等五个方面的主要问题，实际上也就是在推进精准扶贫工作中存在的突出问题，解决上述难题的关键还是要加快推进精准扶贫，因地制宜，因户定策，因人施法，走差异化、精细化、科学化扶贫开发之路。

三、关于加快推进新余市精准扶贫工作的对策建议

精准扶贫是一种针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序、引导各类扶贫资源对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫机制。精准识别，是精准扶贫的前提；精准帮扶，是精准扶贫的关键；精准管理，是精准扶贫的保证。

第一，精准识别，分析定策，找准对象把好脉

（一）建立健全贫困对象识别认定机制。精准扶贫的首要问题是瞄准贫困人口。贫困人口的识别应严格按照“农户申请、村小组提名、村民代表票决、村委会审查、乡镇政府审核、县（区）扶贫部门复核”的程序，着重把好“三道关”。一是摸底调查关。由乡（镇）政府牵头，村委具体负责，通过户户见面、调查问卷和座谈交流等方式，逐户进行摸底调查，初步掌握每家每户家庭基本情况、收入支出构成情况和发展意愿等，摸清贫困家庭的真实底子。二是比选公示关。以摸底情况为依据，综合考虑村民住房、教育、健康、外出务工等情况，由村民小组召开村民会进行比选，再由村支两委召开村、组干部和村民代表会议进行票决后，张榜公示；如无异议，由乡（镇）政府审核确定帮扶对象并再次进行公示，最后报县（区）扶贫部门复审确认。三是建档立卡关。对识别出来的扶贫对象，各县（区）要按照户主姓名、家庭住址、人口数、年龄结构、贫困成因、脱贫需求、收入现状与来源等内容和指标，建立科学规划的档案，做到户有卡、村有簿、县乡有电子档案。

（二）建立健全扶贫措施分析定策机制。各地要对贫困村和贫困户进行一次全面调查分析，号准“脉搏”，找准症结。由乡（镇）具体负责，以村为单位，以户为基础，按照“规划到村、具体到户”的要求，在找准贫困人口的基础上，进村入户深入分析扶贫对象的致贫原因，针对扶贫对象的贫困情况，逐村挨户制定专项帮扶规划和帮扶措施，逐户明确帮扶责任人、帮扶项目和帮扶资金等。

第二，精准帮扶，定向诊疗，瞄准成因施好策

坚持开发扶贫与救济扶贫“双轮驱动”，主要从五个方面开展扶贫帮扶：①基础设施帮扶。对贫困人口比较集中，水、电、路等基础设施条件严重滞后的自然村，要重点帮助自然村改善通路、通电、通水条件，改善农田水利设施和信息基础设施。②移民搬迁帮扶。对居住在生存条件恶劣地区的帮扶对象，开展移民搬迁扶贫，迁往就业、生活条件较好的工业园区、中心镇或中心村，改善居住条件，提升发展环境。③创业就业帮扶。对有劳动能力和劳动意愿的扶贫对象，可作为专项扶贫的重点扶贫对象，把专项扶贫措施与贫困识别结果相衔接，对扶贫对象全面落实扶贫开发政策，采取以奖代补，提供种苗、小额贴息贷款，及提供信息、技术、服务等方式，有针对性地引导他们发展1-2项种养殖业或旅游服务业，依靠自身力量脱贫致富。特别注重同步发展专业合作社，以提高贫困群众的组织化水平，提高抵御市场风险能力。④教育保障帮扶。对家有未成年人或在读大、中专生的无劳动能力农村贫困户，可作为专项扶贫的长久扶贫对象，结合党员干部结对帮扶等措施，共同保障其完成学业；对扶贫对象户子女就读本地职业院校的，要整合教育部门和扶贫部门的相关优惠政策，实现免学费就读，并给予适当的生活费用补助。⑤生活救济帮扶。对无劳动能力的农村贫困户，给予农村最低生活保障扶持，切实做到“应保尽保”，逐步提高保障水平；对因病因残完全丧失劳动能力的特困农户，要整合和落实相关部门专项政策和救济措施给予优先扶持，兜底保障，结合党员干部结对帮扶等措施，共同保障其基本生活等。

第三，精准管理，严格考核，齐抓共管履好责

做好“两个管理”：一是做好扶贫对象的精准管理。实行动态管理，年终根据扶贫对象发展实际，对扶贫对象进行调整，确保稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，实现扶贫对象有进有出。二是做好扶贫项目资金的精准管理。建立项目资金的精准管理机制，解决项目资金指向不准、针对性不强、精准度不高的问题，做到资金分配简政放权、公开透明；改革财政专项扶贫资金分配办法和管理机制，摒弃过去单纯以行政村为单元平均分配资金的方式，把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果相结合，积极探索以奖代补等竞争性分配办法，整合扶贫和相关涉农资金，集中力量办大事。积极探索引入市场机制，聘请第三方服务机构参与项目和资金的管理，提高扶贫资金使用效率，防止资金被挪作它用。

落实“三个责任”：一是党委政府领导责任。各级党委和政府要把扶贫和移民工作纳入重要议事日程，纳入当地经济社会发展规划，统一部署，统一安排、统一落实。要严格执行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制，把落实扶贫责任情况和扶贫实效作为县（区）、乡镇、贫困村党政领导班子和领导干部绩效考核的重要依据。二是行业部门扶贫责任。各级扶贫帮扶部门要根据行业特点，积极落实行业扶贫责任，把贯彻落实行业扶贫分工任务摆在本部门工作的重要位置。市、县（区）两级扶贫开发管理部门要建立和完善考评考核机制，定期督查通报情况，对在帮扶工作中出实招、干实事、有实效的先进单位，给予通报表扬；对帮扶不力、进展缓慢的单位，给予通报批评，并限期整改。三是党员干部帮扶责任。为每户帮扶对象指定一名党员干部作为帮扶责任人，建立帮扶责任人和帮扶实施情况电子档案，将帮扶情况和帮扶成效作为党员干部选拔任用的重要依据，确保帮扶工作落到实处。

[作者简介]

王春平，新余市扶贫和移民办副主任；林峰，新余市政府办督查科科长。