关注反腐“二五”规划

中央纪委于2011年5月开始制定的《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》目前已近尾声，有望在2013年上半年出台，这是我国第二个反腐五年规划，将明确今后五年反腐的工作重点和方向。

“中央纪委将约60个子课题布置给多名学者以及所在的研究机构，再由学者负责提交相关课题的调研报告。这60多个课题，按照《2008～2012年工作规划》中的教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六个部分进行了分类。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明对《瞭望东方周刊》说，他参与了一个主题为“反腐败过程中出现的新形势”的课题，“2011年11月底，我们向中纪委提交了7000多字的一份建议稿。”

按惯例，十八届中央纪委二次全会公报内容以及此次全会上中央领导讲话精神，应当写入2013～2017年反腐规划。中央党校政法教研部教授林认为，“常抓不懈”“全党动手”“反对特权”“制度的笼子”“三不允许”“不敢腐、不能腐、不易腐的保障机制”等，均是此次全会的关键词汇。

此外，任建明认为，十报告提出的“建设廉洁政治”也应会在下个五年反腐规划中得到体现，“还应制定未来5年的分解目标，而且这些目标必须是可测量的。与此对应，教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六个方面也要出台具体措施，以确保实现此目标。”

查办大案要案与治理群众身边的腐败

中国人民大学廉政研究中心主任毛昭辉认为，未来5年中央反腐思路或与以往的侧重点可能有所不同，“以往，中央更强调注重预防，今后或将同时注重惩治，加大查办案件的力度，尤其是涉及省部级官员的查办力度。”

“党中央、国务院高度重视党风廉政建设和反腐败工作，一直强调不论是谁，不论职务有多高，只要搞腐败就坚决查处，绝不手软。”2012年11月7日十新闻发言人蔡名照在新闻会上回答记者提问时说。

2012年作为落实《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》的收官之年，尤其是十之后，反腐提速的信号频发，高层亦不断针对反腐做出表态。

2012年的高官落马事件似为下一个五年的反腐态势埋下了伏笔。

广东政坛有“学者官员”之称的周镇宏成为2012年第一个“落马”的副部级官员，2012年“反腐败”第一案就此拉开。十之后，多名贪腐干部落马。正如十纪委报告所指出的，“始终保持惩治腐败高压态势，坚持党纪国法面前人人平等，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要依纪依法严肃惩处。”

林认为，新的五年反腐规划仍然会保持持续性。“‘标本兼治、注重预防、惩防并举、综合治理’的方针应会继续坚持，继续强调‘让权力在阳光下运行’，强调加大人民群众对权力的制约，加大对腐败行为的惩治，党员干部要提高责任意识。可能也依然会提反腐的道路是漫长的，任务是艰巨的。”林对《瞭望东方周刊》说。

2012年，中央在加大力度查办大案要案特别是高、中级领导干部违纪违法案件的同时，基层廉政建设也走入高层部署。

2012年4月23日，时任中央纪委书记贺国强在加强基层党风廉政建设座谈会上强调，要着力查处十个方面发生在群众身边的腐败问题，即征地拆迁中的腐败问题；矿产资源开发等领域的腐败问题；各类学校办学中乱收费问题；医药购销和医疗服务中的腐败问题；食品药品制假售假的腐败问题以及基层干部买官卖官、拉票贿选等腐败问题；基层干部作风粗暴、欺压群众、奢侈浪费等。

此后，6月13日，海南省纪委、省检察院通报第三批发生在群众身边的腐败案件。如：刘忠辉在任东方市华侨农场党委副书记、场长期间，在工程发包、土地发包、批付工程款和职工招聘、干部提拔等过程中，利用职务之便，为他人谋取利益，非法收受某老板和个别干部职工等人贿赂共计人民币47. 3万元。

“基层腐败造成的影响和危害是多方面的。”中国监察学会副会长、北京大学廉政建设中心主任李成言教授认为，抓群众身边的腐败问题并非首次提出。但此前一段时间，社会关注焦点更多集中在高、中层领导干部违法违纪案件上，此时中央高层再次重申并明确提出严肃查处治理群众身边的腐败问题，说明这一领域将成为反腐败斗争的重要战场之一。

近年来，基层单位腐败案件易发多发，窝案、串案增多；一些违纪违法人员级别虽低，但涉案金额巨大、影响恶劣。如曾任北京市顺义区李桥镇镇长、党委书记的李丙春在任职期间，利用职权便利贪污拆迁款达3800余万元、挪用公款1. 78亿余元、受贿23. 3万元。成为全国落马乡镇官员中涉案数额最大的镇长。

林认为，中央加强基层党风廉政建设，着力解决发生在群众身边的腐败问题，意味着已开始高度重视腐败‘落势化’苗头。党的十七大以来，基层党风廉政建设已取得明显成效，但需要持续警惕腐败现象有从较高职位向下移落、向基层渗透的趋势。

“小官大贪”等现象昭示着基层权力监督的疏漏。如原广东省佛山市禅城区原区委常委、祖庙街道原党工委书记郑年胜因涉嫌挪用公款一个亿，受贿2510万元，2012年7月被判处死缓；“房叔”蔡斌事件爆发于2012年11月8日，这一消息经过番禹区有关部门证实，蔡因此被“”。

有媒体统计，近10年内出现在媒体视野中的涉案金额上千万元的案中，科级及科级以下的官员至少有17个，其中6个涉案金额近亿元或上亿元。

十纪委报告在回顾过去五年党风廉政建设和反腐败工作时，着重提到“深入推进基层党风廉政建设，加强农村集体资金资产资源管理，建立健全村务监督机制”等内容。对此，中国政法大学副校长、行政法专家马怀德认为，权力的监督不能有盲区和空白，任何权力、任何环节、任何领域、任何层级的权力都应该有有效的制约和监督。

健全长效制度

中央纪委研究室主任李雪勤在接受新华社记者采访时表示，在建立健全惩治和预防腐败体系问题上，上一个五年规划主要是“建立”，下个五年规划主要是“健全”，重点放在健全体制机制制度上，核心是把权力管好。

《2008～2012年工作规划》曾提到：“经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成。”

由此推测，拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉法规制度、权力运行监控机制等体制机制制度的健全，或将成为下一个五年规划的重点。

回顾2012年，在官员财产公开、重大工程与项目管理、政府采购、公车改革、遏制公款大吃大喝等反腐领域的重点难点问题上，各种细则规定陆续出台。

2012年2月，工信部最新公布的《2012年度党政机关公务用车选用车型目录（征求意见稿）》，被称为“最给力”的公车采购目录，入围的400多种车型全部是国内自主品牌汽车；7月9日公布的首部专门规范机关事务管理活动的行政法规《机关事务管理条例》直击“三公经费”、政府采购、会议管理等问题。

针对不断浮现的新腐败迹象亦有详规下达。如为了堵住贪官外逃的机会和震慑有外逃可能的“裸官”，对“裸官”的严控和惩处成为各地反腐的一个重要切口。

2012年年初，《中共广东省委关于加强市、县领导班子建设若干问题的决定》规定，公职人员的配偶子女均已移居国（境）外的，原则上不担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。4月份后，湘潭市等地相继出台类似规定。

10月份广东又出台《从严治党五年行动计划》，提出对曾受到党纪政纪处分的官员、“裸官”等实行职位限入和提拔限制。

2012年防逃追逃追赃机制继续得到推进。3月11日最高人民检察院检察长在报告工作时提到，2011年会同有关部门追缴赃款赃物计77. 9亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1631人。为有效防范打击和防范“贪官”外逃，最高检完善了反腐败国际合作机制，研究修改相关追逃防逃工作规范性文件等。

立法推进

2013年3月9日，在十二届人大一次会议举行的新闻会上，全国人大常委会法工委副主任郎胜提到，未来五年，要进一步完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败的体系。

在林看来，反腐败法的出台是惩治和预防腐败体系建成的标志。

对此，林认为，这个任务继而遗留到了下一个反腐五年规划中。

2012年两会期间，全国人大代表、江苏省人民检察院检察长徐安就向全国人大常委会提交议案，建议制定《中华人民共和国反腐败法》，对国家工作人员廉洁的基本要求作出硬性规定，如禁止国家工作人员兼任一个以上公职，限制国家工作人员离职后在非国有、集体企业的任职，禁止三代以内血亲在上下级部门工作等。提出类似建议的还有全国政协委员、湖南省监察厅副厅长李利君等人。

“反腐败法对反腐来说尤为重要，是把整个反腐败体制化、机制化、法制化，只有法制化，才能将反腐败机制的权限及运作程序，包括反腐对象（如被者）的权利保障等做统一的整体设计。”北京大学法学院教授姜明安说。

除了反腐败法的出台，林建议尽快出台两个规范性文件，一个是《国家公职人员行为道德典》，“把这些年来中央纪委和党内规定的一系列法规汇笼起来，提升到国家道德规范的高度上来。”林说，至少要包括以下规定：《中国共产党纪律处分条例》，《中国共产党党内监督条例》，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，《关于国有企业领导干部廉洁自律“四条规定”的实施和处理意见》，《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等。

“此外，把这些年来颁布的法规或者司法解释汇编成册，制订一个《国家公职人员腐败行为惩治条例》，比如像不明财产罪、非国家公职人员、利用影响力等纳入到这个条例中来。”林说，“道德典加上司法解释的汇编，也能起到类似《反腐败法》的作用，再加上我们有现成的五大监督体系，那么我们就可以说中国的反腐败体系已经建立了。”

网络反腐入规划的可能性

2009年4月，最高人民检察院公布修订后的《人民检察院举报工作规定》，正式将网络举报增加为举报腐败行为的新途径；当年6月开通“12309”举报电话；近年来，纪检监察机关也运用现代通信、网络技术，开辟举报新渠道，中央纪委、监察部和15个省级纪检监察机关相继开通了举报网站，很多地（市）级、县级纪委也建立和开通了网上举报，一些地方还开通了手机短信举报。

“尽管网络反腐越来越频繁，并显示出越来越大的效力，但是从纪检监察机关查办案件的总数来看，由网络揭露出来的腐败案件毕竟占很小的比例。网络反腐并不是我国反腐的主渠道。”北京航空航天大学廉政研究所副所长杜治洲说，当前反腐的主渠道还是一些主管机构在日常工作检查、审计机关审计、纪检监察机关接受群众实名举报等反腐方式。

2012年1月10日中共第十七届中央纪委第七次全体会议通过的公报指出，健全网上舆论引导机制。首次谈到了互联网、微博客新兴媒体在反腐倡廉建设中的积极作用，提出要发挥广大网友在惩治和预防腐败方面的积极作用。

2012年，网络反腐不断增添例证。而在网络迅速积聚舆论的注意力之后，相关部门快速回应并介入调查也备受舆论关注。

本刊梳理了2012年的数个案例，其中山东农业副厅长单增德被曝光为情人写离婚承诺书一事，两天内即被山东省纪委证实，并介入调查；重庆北碚区委书记雷政富因视频曝光3天后，重庆市纪委调查核实，随即免去雷政富北碚区区委书记职务，并对其立案调查，是以最短时间被免除职务的官员；黑龙江省双城市工业总公司总经理、人大代表孙德江遭实名举报后3天，双城市纪委对其立案调查，一周多之后，孙德江陆续被免去代表资格和职务。

原陕西省安全生产监督管理局局长杨达才在网络爆料后27天被免去职务；太原市公安局局长李亚力被免职的过程相对较长，10月末，网络上曾出现大量李亚力包庇其子醉驾并殴打交警的帖子，12月6日太原市全市公安干部大会宣布中共山西省委和太原市委决定，停止李亚力的山西省公安厅副厅长兼太原市公安局局长职务。

2012年6月，最高人民检察院举报中心有关部门负责人白会民接受媒体时表示，网络技术的确为反腐倡廉开辟了一条新途径。

白为民认为“网络反腐”并不等同于网络举报，“只有依法向国家机关告发，要求追究行为人责任，才属于举报行为。否则，只能视其为个人言论，发帖人应自负责任。无论是传统方式举报还是网络举报，检察机关都提倡实名举报。”

在马怀德看来，网络反腐有天然的制约和局限性，“网友在揭露一些事件真相的同时，可能会损害一些无辜人的利益。未来的反腐不能仅仅依赖于这些偶然事件去披露、查处腐败案件，而是要靠比较健全的日常制度。”

网络反腐，任建明认为明确写入下一个五年规划的可能性不大，“可能还是延续过去的表述，如‘发挥网络舆情的作用’、‘关注舆情动态’等。”