生态公益型国有林场绩效评价体系构建

森林及其利用与资源、环境、能源、生态等热点问题紧密相关——在生态建设中，林业被赋予首要地位，而国有林场是我国林业系统的重要组成和特殊存在，其作为专门从事营造林和森林管护的林业事业单位，对于我国生态安全、木材生产、生物多样性保及我国新农村建设等具有重要意义。我国于2011年下半年启动了旨在强化森林资源保护、减少森林资源采伐的国有林场改革，将国有林场主要分为生态公益型林场和商品经营型林场。其中商品经营型林场在保护和培育森林资源、发挥生态和社会效益的同时实行灵活多样的经营形式，全面推行企业化管理，进入市场，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏；而生态公益型林场则以保护和培育森林资源为主要任务，主要由国家进行补贴，按从事公益事业单位进行管理。在生态需求构成社会对林业第一需求的今天，生态公益型国有林场由政府（中央或地方）财政支持，理论上不存在“破产”风险。但资源是有限的，生态公益型国有林场即使获得了财政支持，这种支持也是对社会资源人、财、物等的消耗。同时，生态公益型国有林场的经营还需要付出时间成本，由于时间单向性和生态阀值的存在，生态公益型国有林场经营的好或坏对于生态目标的实现影响重大，生态公益型国有林场经营效果和效率需要人们的持续关注。

一、生态公益型国有林场绩效评价方法选择

在绩效评价的诸多理论和方法中，基于战略的绩效评价体系由于对组织业绩的把握具有整体性和长远性，同时其可与BSC结合，具有可行性和系统性等；通过评价并监督促进战略制定与战略执行，可为绩效的实现提供保证；而且基于战略的绩效评价体系，可以与BSC、EVA、KPI、AHP、DEA等方法融合，具有系统性和灵活性，受到人们的广泛关注。从经营者视角、在企业和部门层面， 强调战略预控和实施过程，是企业绩效管理研究的发展方向（卢少华，2009）。同时，作为一种基于组织整体战略性激励的新型绩效评估体系，BSC以战略性激励为核心，将个人、团队和整个组织绩效贯通考评和整合管理（季卫，2010）。与传统绩效管理相比，战略绩效管理始终以企业的战略为牵引，有着系统的指标分解、指标监控、指标考量与检讨体系（张国忠，2007）。在这一绩效评价方法下，财务指标作用的发挥可以更加有效、合理，从而避免在传统绩效衡量体系中出现的诸多弊端，并有效缓解组织行为的短视，增强组织生命力。

就基于战略的绩效评价体系而言，在诸多研究者中，迈克尔·波特对组织战略的研究无疑是系统的、深刻的，而卡普兰、诺顿作为BSC的提出者，无疑与这种思想的具体实施紧密相关。卡普兰、诺顿等发展了波特的竞争战略思想，构建了BSC模型，以期实现对企业战略的描述并促进战略的有效实施。BSC源自战略，也应反映战略，是一个全面的框架，帮助组织高级管理层把组织的愿景和战略转变为一套连贯的业绩指标。BSC的结果指标和动因指标主要衡量那些为组织创造竞争优势和突破的因素。BSC的目标和指标来源于企业的愿景和战略。这些目标和指标从四个层面来考察企业的业绩，即财务、客户、内部业务流程、学习与成长。这四个层面被应用于各行各业，但没有任何数学定理可以证明这四个层面既是必要的又是充分的。事实上，几乎所有的BSC都把员工包含在学习与成长层面。由此BSC将企业的一系列目标拓展到概括性的财务指标之外，企业管理者因此能够衡量企业如何为目前和将来的客户创造价值，如何提高内部能力并投资于必要的员工、系统和程序，以改进未来的业绩。

对于生态公益型国有林场，其虽不同于企业：生态公益型国有林场并不向特定消费者提品，但其作为公益产品的提供者，同样存在决定其存在必要的需求群体，如社会对生态的需求，尽管其供给的“产品”可能是“无形的”，或难以具体化的；其次，作为特定公益产品的提供者，每一个生态公益型国有林场并不是唯一的提供者，同类性质的林场形成一个特殊的产业环境，在该产业内，对于有限的社会资源，包括人、财、物等存在竞争关系。因此，上述观点尽管针对企业提出，战略及BSC亦适用于生态公益型国有林场的经营管理。而BSC在西方国家公共部门和非营利组织中的应用更从实践的角度说明了将基于战略的BSC模型应用于生态公益型国有林场绩效评价体系的可行性。

对于公共部门和非营利组织卡，普兰、诺顿等认为组织成功的最终定义是实现组织本身设立的使命，公共部门和非营利组织跨越了一套宽泛各异的使命，必须分别定义它们的社会影响和高层目标。据此，基于生态公益性国有林场使命的考虑，可构建生态公益型国有林场价值创造示意模型如图1所示。

由图1可知，生态公益型林场内部所拥有的资源及人才因素，是满足其“客户”（社会公众）“产品”需求的前提条件；其对“客户需求”的满足程度，决定了其使命的完成程度，甚至财务状况。因此，在其中，“客户”是一个关键的因素，只有当林场依据自身持有的要素（体现在内部层面和学习与成长维度上），受委托人委托（如政府）为“客户”创造价值，满足客户需求，才可能实现主体使命并满足财务维度的要求，“客户”需求对于委托人也会产生影响。当然，林场满足客户需要的程度不可能是无限的，这又受制于林场持有的要素状况及财务状况等因素，这其中包含了人工等要素的投入等。

二、生态公益型国有林场绩效评价体系要素确定

绩效评价是一项复杂的系统工程，通常包括评价目标、评价主体、评价客体、评价指标与标准等要素。生态公益型国有林场绩效评价体系要素的确定是在遵循一般绩效评价体系要素要求的基础上结合该类林场的特点进行的。

（一）生态公益型国有林场绩效评价主体 不同评价主体立场不同，评价目标不同，进而评价内容、评价指标和评价标准随之变化。森林资源是一种公共池塘资源，可由多个占用者同时进行或依次使用（艾莉诺·奥斯特诺姆，2005），生态公益型国有林场通常是受政府委托进行森林资源建设和经营工作的特定组织，其利益相关者众多。依利益相关者理论，组织的利益相关者众多，但可分为首要利益相关者和次要利益相关者。由首要利益相关者进行相关的绩效评价活动，显然更能体现和促进组织的首要目标的实现，亦如BSC强调不需将全部利益相关者的需求都体现在模型中。在生态公益型国有林场的诸多利益相关者中，政府作为国有林场运营的委托方，是最重要的利益相关者，可因此被界定为国有林场的首要利益相关者。因而，从委托人的角度即政府的角度，基于产业发展整体上考虑生态公益型国有林场的绩效评价问题，较其他相关者展开评价更为妥当。

从生态公益型国有林场的现实所属可以看到其分为不同的所属（中央或各级地方政府），虽然所属不同有其必要的理由，但从绩效可比、对于激励的影响角度看，应当建立类似于行业协会的专业机构实施评价工作。在确定政府作为评价主体的前提下，明确、统一生态公益型国有林场评价主体。一方面因为绩效评价工作与其他工作一样需要消耗资源，零散的主体难以统一评价标准实施评价，评价客体彼此间绩效难于比较，评价结果难有说服力，评价工作费时费力；另一方面统一的评价主体可从产业发展的全局把握，设定评价标准和指标，客观地实施评价工作，更好地实现评价目标。例如，美国联邦林务局是美国国有森林最大的管理机构，其经营管理的国有森林面积占全部国有林地面积的34%，由林务局负责对所辖9大林区的国有林制定区域指南等，事实上保证了其林业发展的整体性。

（二）生态公益型国有林场绩效评价客体 考虑到评价对象的相关属性，当以组织为对象时，可以选择组织或组织中的个体，如领导者或一般员工等作为评价客体。通常一个组织是为了有效地实现共同的目标而规定成员之间相互关系和职责范围的一定的组织体系，其组织结构、成员的权利与义务，均由管理部门规定。组织中的各种活动都要遵循有关规章和纪律。以组织为客体的绩效评价体系应当决定、包含以个人为客体的绩效评价体系。同时，由于领导者才能在组织中的关键性作用，对于组织的绩效评价很大程度上体现了管理者的管理绩效，组织绩效除管理者才能外，还取决于组织原有的状态、组织外部环境和组织中其他成员的努力和能力等。虽然绩效评价问题多发源于企业，随着近年新公共管理理论及战略管理理论等的兴起，有关非营利组织的绩效评价问题也日益为人们所关注。生态公益型国有林场的性质为事业单位，其运营目标等区别于企业，但其作为组织的基本属性一致，应当在借鉴企业的组织绩效评价的基础上考虑以国有林场组织活动为评价客体的绩效评价体系构建。

（三）生态公益型国有林场绩效评价目标 评价目标是对评价内容的高度抽象，对于评价标准和指标的确定至为关键。在确定评价主体和客体之后，可依据主体对于客体的绩效期望或要求确定评价目标。生态公益型国有林场定位为生态公益型林场，属于事业单位，其经营目标不同于企业，但相对并不明确，决定了其绩效评价目标的确定需要在经营目标的基础上结合“绩效评价”的内涵进一步明确和提炼。正如美国会计人员协会（NAA）（1986）在其第四号管理会计公报中所述：虽然业绩评价应当以结果为重，但这并不意味着对过程的忽视，业绩评价体系的中心目标应当是帮助组织的业务顺利地开展，它应当能够向业务流程中各个环节的责任人表明何时必须采取纠正措施，而不仅仅是由高级经理评价所取得的成绩；完整的业绩评价体系应包括战略开发、制定预算、绩效预测、绩效检查和激励性报酬。生态公益型国有林场绩效评价目标的确定应包括对林场经营过程和结果两者的监督和考核。此外，考虑到组织绩效目标的设定应遵从战略目标（杨雄胜2003），在设定生态公益型国有林场具体战略目标时需考虑生态公益型林场经营战略目标，从经营的过程和结果、经营效率和效果等方面进行具体设计。

（四）生态公益型国有林场绩效评价标准与指标 标准与指标是一种用智慧和克制来支持人类所需要的变化趋势，是影响决策者行动的信息的结晶和精华。要达到森林可持续经营的境界，首先就是标准及其具体指标表述问题（蒋有绪，1997）。当评价目标需涵盖林场经营的战略目标、经营过程和结果、经营效率和效果时，同时，考虑到关于组织业绩的一个被普遍接受的观点是业绩是多层面的，需兼顾不同利益相关者的观点，相应地，标准与指标应反映战略目标、经营的过程和结果、经营的效率和效果方面的内容。具体地，标准和指标随着绩效评价实践及方法的演进，在设置上，既应包含财务指标又应包含非财务指标。由于交换经济中的供求一致到了货币经济中，受到银行系统的财政干预等影响了价格信号和理想构成，以货币计量为基础的财务指标存在局限性（哈耶克，2001），需要注意货币计量对评价结果中的财务指标客观性的影响。而且，鉴于生态公益型国有林场所提供的公共产品并不具备完全的外部市场，所有产出不能均由价格来计量，非财务指标必需作为评价体系的组成部分。因此，生态公益型国有林场绩效评价标准和指标中，非财务指标林场经营的实物质与量的考评，对于评价结果而言非常重要。

三、生态公益型国有林场绩效评价体系具体设计

通常生态效益、经济效益和社会效益被认为是森林资源具有的三大效益，森林的分类经营并不妨碍森林本身作为一个整体具有生态、经济和社会效益。在分类经营之下，对于特定的经营主体而言，对于森林资源效益的关注点不同。在构建基于战略的绩效评价体系时需考虑战略的确定及是否恰当等问题，同时，在森林资源的三大效益中，生态效益和社会效益因难于货币计量，通常被认为是绩效评价难点所在。而经济效益的评价则相对成熟。在卡普拉等（2005）看来，BSC模型中的财务指标由BSC模型也可推论经济效益既是其他效益实现的约束条件也是其他效益实现的最终价值体现。因此，本文在对生态公益型国有林场绩效评价指标体系的具体设计时将着重从生态公益型林场的战略确定、生态效益的评价和社会效益的评价三方面展开。

（一）生态公益型国有林场的战略确定 笔者认为需从生态公益型国有林场的使命及属性出发加以考虑。因国有林场的主要经营对象为森林，国有林场的经营属性很大程度上取决于森林资源的属性。森林资源主要包括林木和林地等，其经济属性主要有：由自然和人工共同作用的生产性、有限性、地域性、不可替代性、使用效益多样性和一定程度上的经营的排他性。这其中地域性、不可替代性和使用效益的多样性决定了生态公益型国有林场的经营更适于采用差异化战略——林场本身具有的地域性和生态文化特色——特色的、多样化的“生态产品”应是生态公益型国有林场的主要经营特点，生态公益型国有林场应在兼顾经济因素的前提下通过建设具有生态、生物多样性等的特色生态及产品获得竞争优势。当然在地域、文化条件相近的情况下，也适用低成本战略。战略的确定及实施需要生态公益型林场根据自身的森林资源属性的特定、基于现有资源状况。这一内容属于生态公益性国有林场BSC绩效评价模型中内部流程层面的内容

（二）生态公益型国有林场的生态效益 显然应放在三大效益首位。林业局（2008）出台了《森林生态系统服务功能评估规范》对于生态效益的评价提供了必要的参考，但在其中没有体现经济因素的约束，体现经济效率等。卡普兰、诺顿（2005）在运用BSC评价组织绩效时提到，即使对于非营利组织（如美国糖尿病协会）在满足利益相关者和当事人的目标时，经济上必须是可行的，这样将帮助组织长期保持为利益相关者和当事人服务的能力。对此本文认为可借鉴西方国家进行政府支出绩效评价时的3E原则，引导生态公益型国有林场在追求生态效益的同时尽可能降低资源的消耗或充分使用已有资源，减少浪费，关注资源及产品分配的公平性，并努力使公共产品产出最大化，更好地实现预期目标。另外，从理论上讲任何一项工作的绩效都是可以量化的，只不过考虑到绩效考核的成本，需考虑量化指标设定多少的问题（罗双平，2010），那么当指标量化后，绩效评价工作就变为指标的比较：有绝对值的比较及变化率的比较。由此，虽然生态林场的相关生态价值部分不完全能以货币计量，但只要能够量化、生态林场之间可以进行横向与纵向比较，那么就可以判断具体林场经营的业绩优劣，并为提高绩效提供了发现问题、分析问题、解决问题的机制。这其中有关指标绝对值的比较体现了效果性要求，变化率则体现了效率性要求。生态效益的实现状况一定程度上反映了生态公益型林场对于“客户需求”（ 其他如游憩、文化等“需求”）的满足程度。生态效益是生态公益性国有林场BSC绩效评价模型中客户层面的内容。

（三）生态公益型国有林场的社会效益 笔者认为可以借用哈耶克关于“社会的”一词的看法解决：这个词已经变成了一个会使它所形容的每一个术语都丧失其原有的清晰含义的形容词，而且也变成了一个会把这种术语变成一种具有无限弹性术语的形容词，这给人们以假象，即从表面上看人们对应当达成共识的某种规则达成了共识，而实际上并没有真正达成，更为糟糕的是，它还常常被用来伪装那些与共同利益毫无关系的诉求。由于生态公益型国有林场经营的社会效益内涵难以界定，以及随之而来的绩效评价所需的相关可靠信息搜集的难度等，生态公益型国有林场绩效评价中，不应过分强调社会效益。而构成社会效益一部分的员工薪酬，社区就业等，笔者认为其主要取决于劳动力市场，可作为人工成本体现在经济效益中，因此不需单独衡量。

显然，战略规划是评价体系的出发点，而生态系统服务功能是评价林场经营是否达标的必要条件，而财务方面则是林场持续经营的阶段性结果和现实条件之一。据此，从绩效考核的内容看，生态公益型国有林场绩效评价应包括生态效益和经济效益，从效率和效果两方面进行。基于BSC模型，生态公益型国有林场绩效评价指标体系具体设计如表1所示。

综上所述，生态公益型国有林场对于我国生态建设、生态安全、生态文明总体战略的实现具有重要作用，展开生态公益型国有林场绩效评价问题研究具有重要的现实意义。应以政府为评价主体，建立类行业协会组织统一评价，评价中关注组织的战略、经营过程和结果、效率和效果等。

参考文献：

[1]黄冰源、赵莹、冯兴元、梁晶晶等译：《知识、自由与秩序——哈耶克思想论集》，中国社会科学出版社2001年版。

[2]孙耀君：《西方管理学名著提要》，江西人民出版社2007年版。

[3]杨雄胜：《把握利润转移规律——利润战略管理探索》，《会计研究》2003年第9期。

[4]罗双平：《绩效量化考核方法、案例及模板》，化学工业出版社2010年版。

[5]蒋有绪：《国际森林可持续经营的标准与指标体系研制的进展》，《世界林业研究》1997年第2期。