农村养老保险:供给主体与制度创新

摘要：我国农村社会养老保障制度推行了十多年，目前依然是参保率低、覆盖面窄、保障水平过低，且城乡二元特征明显。从社会养老保障的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制订保障农村养老保险发展的法律规范，推行切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村养老保险事业的健康、快速发展。

关 键 词：农村养老保险；供给主体；政府职责；制度创新

中图分类号：Ｆ２３４．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５－０８９２(２００6)10－０03７－０4

随着我国经济体制转轨的推进和现代化进程的加快，农村社会保障问题日益突出。而农村养老保险因其影响的广泛性和深刻性，成为我国农村社会保障中最重要的组成部分。在构建农村新型社会保障体制的过程中，如何建立健全我国农村养老保险制度，不仅关系到整个社会保障制度改革的兴衰成败，更关系到我国经济转轨、社会转型过程中农村的稳定与和谐。

一、当前我国农村养老保险存在的问题解析

以1992年1月民政部在全国公布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》为起点，我国农村养老保险制度已经经历了十余年的发展、调整与整顿。截至2004年底，我国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的9.75%降到2004年的7.10%，参保人数的保费累积有所增加，但人均保障力度还不足。以1998年的数据为例，该年养老金领取者人均年养老金42元，月均养老金3.5元。对于1995年40岁的人来说，按人均每年150元的交费水平，且按当时复利12%累计计息，至60岁退休后每月领取养老保险金额15元。而在目前利率背景下，由于农村养老保险投资的特定约束，还不能保证到期月养老金额为15元（未考虑通货膨胀因素）。总体来说，我国农村养老保险到目前为止在实践上是不成功的。[1]

从我国农村养老保险的运行实践可以看出，我国农村养老保险的制度运行中还存在诸多问题。其主要有：（l）缺乏政府在政策和资金上的支持。（2）制度不完善，并且缺乏法制化的管理和规范，制度约束软化。（3）参保范围过窄，在实践中使许多特殊人员的社会保障成为空白。（4）参保率低、保障水平低。（5）区县农村保险机构直接管理和营运养老保险基金，投资渠道窄，运作不规范，基金安全以及保值增值的风险大。[2]

产生这些问题的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现行体制的因素。其中一个重要的根源就在于我国农村养老保险供给主体不明确及其责任的缺位。因而，明确我国农村养老保险供给主体及其责任对发展农村养老保险事业具有重大意义。

二、确立农村养老保险中政府的供给主体地位：理论分析和现实需要

在农村的养老保险中，农民个人、家庭成员、村集体、政府都承担养老责任。但其中政府尤其应发挥主导作用，成为制度供给的主体。社会养老保险在农村的发展历程表明，政府角色不明、职能缺位是制约其发展的主要原因之一。只有确立政府的主体地位，并承担应有的责任，建立健全农村社会养老保险制度才有依托，农村社会保障事业才会逐步进入健康发展的轨道，才会由经济发展的阻力变为动力。

（一）理论分析

纵观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都主要是由政府组织实施的，是一种政府行为。农村社会养老保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点，国家应承担建立农村社会保障体制的主要责任。

1. 农村养老保险是整个社会保障的重要组成部分，是典型的公共产品。建立以政府为主体的养老保险制度是公共财政职能的要求，理应由政府提供。在市场经济条件下，资源配置主要由市场进行，政府则在市场“失灵”的领域发挥作用，以弥补市场机制的不足。社会保障具有消费上的非竞争性和非排他性，市场无法完全充分有效地提供。因此，政府具有义不容辞的责任和义务提供农村养老保险这个公共产品。并且，市场很难自我调节收入分配，缩小收入分配差距理应是政府的重要职责。作为一种收入再分配的工具，养老保险应通过“税收―转移支付”的方式来缩小居民的贫富差距，其供给主体只能是政府。[3]

2. 保险市场在农村地区的严重“失效”需要建立起以政府为主体的农村养老保险体制。养老保险制度之所以有必要存在，完全是由于私人保险市场存在的某些市场失效造成的。一般情况下，在私人保险市场上被保险人拥有其个人全部信息，而提供保险者则拥有相对不足的信息，这就是所谓的“不对称的信息结构”。它极易导致私人保险市场上出现道德风险和逆向选择，从而使得私人保险市场失效。与城镇地区相比，农村的经济发展水平、信息传递速度以及人的整体素质都要落后得多，市场失效更为严重。因此，养老保险制度的建立只能以政府或其他的公有单位为主体来进行。

3. 提供农村养老保险是法律规定政府应承担的责任。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。现在农民被排斥在整个社会养老保险制度之外，在很大程度上是剥夺和歧视农民的社会政策使然，是对农村劳动者的不公平待遇。国家应给予农民基本国民待遇，向他们提供养老社会保险。[4]

（二）现实需要

建立以政府为供给主体的农村养老保险体制，是我国工业化和城市化进程、市场经济发展以及人口老龄化加速的现实需要。它们对我国农村养老保险制度的建立与完善不仅存在着迫切的要求，也将对其产生深远的影响。

1. 农业工业化和城镇化的进程加快。当前，我国处于工业化中期，自从改革开放以来，乡镇企业异军突起，并带动小城镇的兴起。我国农村开始的史无前例的工业化和城镇化进程，促进了社会经济结构和生产方式的更变，弱化了土地的保障作用，促使了社会养老方式的产生并日益取代传统的家庭养老方式。同时，该进程也促使家庭的结构发生变化，削弱了家庭赡养和生活照料功能，淡化了劳动者作为养老义务承担者的角色。

2. 市场经济的发展促进农村劳动力外流和人口迁移。以市场经济为导向的经济体制改革，促进农村经济结构的调整，大量的农村剩余劳动力转移到乡镇企业或流入到非农产业。而且发生迁移的劳动力主要是青壮年，这些“离土又离乡”、“进厂又进城”的人员长年在外务工经商，一方面没法照顾家里，另一方面视野宽了，观念更新了，他们不仅自己的养老意识开始淡化，而且对政府提供公共服务和担起社会责任的要求也日益强化，这势必会影响对老人的供养，对传统家庭养老产生诸多负面影响。故而，建立社会化的养老保险是市场经济发展的必然要求，同时也是促进市场经济发展的有利条件。

3. 人口老龄化加速。据第四次人口普查数据显示,我国农村60岁以上的老年人口已达到7285万人，占农村人口总数的8.2%。据预测，它还将以每年3.0%的速度递增，到2004年，农村60岁以上的人口达到1亿左右。老年人口在总人口中所占比例持续上升直接导致了老年人口抚养比（家庭老年人口数/家庭劳动人口数）的增大。由于社会生育率的下降在城市与农村具有普遍性，所以农村老年人口抚养比增大也是长期、普遍的趋势，这直接增加了农村居民的养老负担。根据我国学者的推算，1997年老年人口抚养比为10.35，2000年上升到15.60，而到2050年，则猛增到48.49。[5]这将给家庭养老构成严峻的挑战。

传统的“家庭供养加土地保障”养老方式受到当前社会结构转型的强烈冲击，因而需要建立新的社会养老保障制度, 创新以政府为供给主体的农村社会养老保险制度。

三、构建和完善以政府为供给主体的农村养老保险制度

（一）确立农村养老保险制度的法律地位

农村养老保险制度以法律的形式加以规范，这是国际上通行的做法。德国是最早以立法形式建立社会保障制度的国家。早在1889年就颁布了《养老、残废、死亡社会保险法》；1957年和1995年，又分别颁布了《农民老年援助法》和《农业社会改革法》。农村社会保险法规不仅能够明确规定被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准，而且规定社会保险机构为被保险人提供咨询、解释和说明以及享受社会保险待遇的义务和责任，规定社会保险机构对基金的管理和监督以及在被保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能，因而对政府、管理机构和被保险人都具有约束力，从而避免了人为的主观随意性。长期以来，我国农村养老保险一直是依靠各级政府的政策进行引导，强调农民在自愿基础上参加的原则。但政策并不具备法律效力，很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，致使基金管理缺乏约束，资金使用存在较大风险。我国目前的农村养老保险工作之所以进展不力，举步维艰，其中的一大原因就是有关农村养老保险方面的立法工作相对滞后。因此，加强农村养老保险的立法工作非常重要，它对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有积极的促进作用。

经过多年的理论探索和实践，我国农村社会养老保险的立法已经具备了一定的条件。从目前来看，农村养老保险有了相当大的规模，普遍建立了农村社会养老保险机构，在许多地方已经出台了一些部门规章或管理暂行办法。所有这些，都为我国农村养老保险法律、法规的制定打下良好的基础。因此，应尽快建立《农民养老保险法》，从法律上确认养老保险制度在农村经济和社会发展中的地位和作用，就农村社会保障应遵循的原则、主要内容及形式、管理体制、资金筹集与支付、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定，规范农村社会保障执行者的职责和参保者的权利和义务。然后在此基础上制定《农村养老保险条例》，将其内容具体化、详细化。此外，各地方可根据本地农村实际情况，在全国性法律、法规的框架内制定相应的地方性法规和规章，以便于农村养老保险制度的顺利推行。

（二）加大农村养老保险的政策扶持力度

政府的重视与政策支持是建立健全农村养老保险制度的基本条件。我国农村养老保险试点工作开始于1987年，全面推行于1992年。现行制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保障基本方案》建立起来的。其基本模式是：政府组织引导，农民自愿参加，量力选择保险缴费标准；个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持；缴费可不定期和不定额，也可一次性全交；实行个人账户实账管理，按储备积累总额确定养老金给付标准。《方案》虽然是本着保障老年人基本生活为目的这一宗旨，结合我国农村实际情况制定的可操作性较强的农村社会养老保险新模式，但《方案》本身具有诸多不足。一方面，农村社会养老保险不具备社会保险的基本性质。社会保险的责任主体是国家或政府，社会保险基金筹集由政府、单位和个人三者共担，属于国民收入再分配的一种形式。然而，多方面的调查表明，绝大多数参保农民的养老保险费，基本上或完全是由农民个人缴纳的，大多数农村集体要么没有经济实力或经济实力薄弱，要么不愿意对农村养老保险给予资金补助，而国家政策上的扶持也多流于形式。因此在这种社会保险的筹资模式下，农村养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，农民没有参加养老保险的积极性。另一方面，农村养老保险制度与城镇企业职工养老保险制度相比，缺乏共济性。因为城镇企业职工养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的筹资模式，而农村养老保险制度强调的是“以个人交纳为主”，完全采取自收自支的方式，缺少城镇企业职工养老保险制度的社会统筹部分，实质上是以大数法则来解决农民代际之间的转移问题。其性质等同于商业养老保险，不能算是真正意义上的社会养老保险。因此，劳动和社会保障部应尽快会同有关部门，针对农民养老保险工作出现的新情况、新问题，及时制定相关措施，出台扶持政策。一是力争获得同商业保险资金同等的“协议存款”或高于商业保险资金“协议存款”的优惠政策；二是发行国债时，给予农民养老保险基金优先认购权，允许其对品种好的多购，品种差的可少购或不认购，确保养老保险基金保值增值； 三是对基金收益或购买的企业债券实行免税；四是出台农民养老保险基金投资管理办法，规范基金管理行为；五是对农民养老保险实行全部免税政策。

（三）明确政府对农村养老保险的财政支持责任

一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中财力支持是最重要的。农村养老保险制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生活的必然举措，政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进这项制度的建设。政府是农村养老保险的运行主体，对所有农民负有终极责任。在农村养老保险基金筹集中，国家不仅要有相应的政策扶持，而且要直接承担必要的财力、物力。在具体的筹资过程中，可以借鉴发达国家的做法，即给农民每公顷耕地一般补贴100～150美元；也可以借鉴日本和欧盟国家政策，实施对农民养老保险补贴，补贴的资金1/3通过提高国内农产品售价的办法将补贴负担转嫁给消费者，2/3通过各种农产品价格计划间接或直接从政府预算中获得补贴。

从社会保障制度运行的根本需要来看，财政责任是政府在社会保障中的“第一”责任。国家对农村社会养老保险事业的投入主要包括两个方面：一是要阶段性地承担农村养老保险的一部分运行成本。社会保险作为国家普遍推行的一项社会性事业，其工作的组织和运行是以国家为主体的，它的工作机构和工作人员应该与国家其他行政机构一样，具有同样的待遇。在开展农村社会养老保险初期，社会保险机构应是全额预算单位。由于参加农村社会养老保险的规模还比较小，保险基金的数额也很小，因此农村社会养老保险机构的事业经费必须由国家来承担，而不能在个人上缴的保险费中列支。当农村社会养老保险发展到一定规模，并有能力承担农村社会养老保险的运营成本时，可把农村社会保险机构建成差额预算事业单位。当农村社会养老保险发展到相当大的规模时，按规定的比例能提取足够的管理经费时，国家可以使农村社会养老保险机构改制为自收自支的事业单位。二是要建立相应的结付金补充机制，承担给付养老金的不足部分。由于利率下调，使农村社会养老保险基金的收益率降低，在全国普遍存在对农民养老金给付承诺无法兑现的问题。笔者认为，除改善基金运营状况、提高保险基金的收益率外，还应建立农村社会养老保险给付金的补充机制，对不足部分国家给予补贴。

（四）强化政府对农村养老保险的监督管理

政府监管是农村养老保险得以正常运行的重要保障。只有严密监管，各个环节才能有效衔接，有限的资源才能得到合理利用，从而获得效益的最大化。

监管责任是对设计和规范责任的贯彻和检验，监管责任的有效实施不仅能节约政府的财政资源，还能提高整个制度的效用和价值。随着制度转型的深入，会出现越来越多的新情况和新问题，监管的难度越来越大，监管的重要性越来越强，对政府的要求越来越高，监管不力的后果会越来越严重。今后，政府的主导作用也应体现在监管责任的履行上。[6]

加强农村养老保险的监控管理，应着重做好以下几项工作：一要建立健全适应农村当地实际工作需要的业务、财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二要健全严密可控的实务流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和运用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率；三要加强对现有农民养老保险管理人员培训，提高其理论水平和实务操作能力，同时适当引进专业人员，提高队伍素质和管理水平；四要建立健全严密的管理考核机制，加强各级农民养老保险基金的常态管理。特别是要加强保险单及有价单证、收费、给付、资金等重要环节的管理，确保农民养老保险各项管理工作规范、安全、可控。

(五) 完善农村养老保险的相关配套措施

首先，加大对农业养老保险宣传力度，营造良好的外部环境。应利用各种新闻媒体加大宣传力度，使农民充分认识到参加社会养老保险的必要性，提高农民参加社会养老保险的积极性和自觉性。其次，政府和社会各界应引导农村居民进行科学合理的消费支出，防止铺张浪费的消费行为，建立科学的消费观。再次，提高各级领导干部对农村养老保险重要意义的认识，各级领导干部应该以高度的责任感和使命感在可能的条件下大力促进农村养老保险工作的开展。最后，重视农村养老保险的社会化服务。农村养老保险的社会化服务体系包括：养老金缴付、支出、投资运营及发放等环节的服务；维护老年人各种合法权益的法律咨询服务；为老年人提供的健康咨询、健康检查、疾病诊治及医疗护理等内容的医疗保健服务；为居家养老者及机构养老者日常生活涉及的衣、食、住、行等基本生活方面需要的护理服务；涉及到老年人心理和精神健康的心理服务、娱乐服务等。这些服务作为养老保险制度的衍生物，是养老保险制度顺利推行的剂。

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参考文献：

[1]陈长民. 我国农村社会养老保险面临的突出问题与对策[J]. 经济纵横，2005，(9)：29.

[2]陈志国. 发展中国家农村养老保障构架与我国农村养老保险模式选择[J]. 改革，2005，(1)：61-62.

[3]尚长风. 农村养老保险制度的财政学反思[J]. 南京大学学报(哲学・人文・社会科学)，2004，(5)：116.

[4]刘子兰. 中国农村养老保险制度反思与重构[J]. 管理世界,2003，(8)：53.

[5]刘芳. 农村社会养老保险探析[J]. 求实,2004，(5)：166.

[6]杨方方. 我国养老保险制度演变与政府责任[J]. 中国软科学,2005，(2)：21.

责任编校：晓静

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文