浅析海口市行政复议委员会的合理构建

摘要：国务院法制办公室于2008年9月16日的《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》将海南省确定为行政复议委员会试点单位之一。2013年5月3日，海南省政府《海口市人民政府办公厅关于成立海口市人民政府行政复议委员会的通知》，正式在海口成立行政复议委员会。建设之初，海口市行政复议委员会在程序上和实质上存在的诸多问题亟需完善。本文拟以海口市行政复议委员会为例，分析行政复议委员会在面临的问题以及完善措施。

关键词：行政复议委员会；独立性；行政复议

一、海口市现行行政复议委员会的构建

1、海口市行政复议委员会的成立

2008年9月16日，国务院法制办公室的《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》确定了海南省为行政复议委员会试点单位之一。

2011年3月7日，在海南省政府的《海南省人民政府关于进一步创新行政复议体制机制加强行政复议能力建设的意见》中，明确说明“抓紧推进行政复议委员会试点工作，适当整合行政复议人力资源，科学调控行政复议力量，强化政府依法解决行政争议的功能，逐步形成政府主导、专业保障、社会参与的工作体制。”①

2013年5月3日，海南省政府《海口市人民政府办公厅关于成立海口市人民政府行政复议委员会的通知》，“为进一步提高行政复议工作质量，增强行政复议的公信力，切实维护当事人合法权益，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中，依据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》的精神，市政府决定成立海口市人民政府行政复议委员会。”②

2、海口市行政复议委员会的人员构成

根据《海口市人民政府办公厅关于成立海口市人民政府行政复议委员会的通知》，海口市政府行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员共计二十九人组成。其中主任委员一人，常务副主任委员一人，副主任委员三人，常任委员六人，皆由海口市法制局工作人员担任。非常任委员十八人，由七位行政机关工作人员、六位律师、三位法学教授以及一名司法机关工作人员、一位民间机构（仲裁委员会）人员构成。

3、海口市行政复议委员会的工作职能

市政府行政复议委员会主要负责审议市政府重大、复杂、疑难的行政复议案件；研究本市行政复议工作中的重大问题；指导全市行政复议工作。

行政复议委员会全体会议由主任委员或主任委员委托副主任委员主持，负责研究本市行政复议工作中的重大问题，每年至少召开1次。根据办公室的提请召开案件审理会议，对影响重大、涉及面广、疑难复杂或专业性强的行政复议案件进行审议。市政府行政复议委员会办公室根据会议讨论情况，以市政府名义作出行政复议决定，并依法送达。③

二、海口市行政复议委员会存在的问题

1、组织独立性不够

行政复议委员会既然在前文中被定位为“独立解决纠纷的组织”，就要求其法律地位一定要独立，这样才能够确保行政复议委员会在作出决定的过程中不受到外来因素的干扰和影响。而海口行政复议委员会在独立性上存在以下问题：

第一，行政复议委员会的经费问题。海口行政复议委员会的工作经费纳入财政预算予以保障，市政府行政复议委员会的办公场所由市政府解决。作为一个止争定纷的裁决机构，首先要求其在财产上具有独立性，当其财产的独立性被侵占，其裁决的独立性就会受到制约。海口市行政复议委员会的工作经费纳入财政预算，剥夺了其独立的经费来源，使行政复议委员会审理行政复议案件的公正性得不到保障。

第二，办事机构的问题。根据《通知》，市政府行政复议委员会在下设办公室（设在市法制局），与市政府行政复议办公室合署办公，承担市政府行政复议委员会的日常工作。海口行政复议委员会办事机构依附在法制局内，可以看出其并未成为独立的办事机构。

2、人员组成有待完善

根据《通知》中对于海口市行政复议委员会的人员设定，可以看出包括主任委员，常务副主任委员在内共由二十九人组成，但其中主任委员、常务副主任委员、副主任委员以及常任委员共11人皆由市法制局人员担任，而非常任委员共计十八人分别由律师，行政机关工作人员，司法机关工作人员以及民间机构人员构成。

第一，海口市行政复议委员会仍然是由行政机关人员担任主任委员、副主任委员等主要职务，而非常任委员虽然构成人员较多，但他们多为咨询性质。这样的人员构成难免存在“自己作为审理自己的法官”之嫌，降低了行政复议委员会的公信力和公正性。

第二，海口市行政复议委员会共由二十九人组成，人员较多，使其在行使复议功能时可能会出现过程过于拖沓，致使复议效率低下，进程缓慢的现象发生。

3、行政复议委员会受案范围过于狭窄

根据《通知》，海口市行政复议委员会“对影响重大、涉及面广、疑难复杂或专业性强的行政复议案件进行审议。”但是并没有规定什么样的案件属于“影响重大、涉及面广、疑难复杂或专业性强”的受案范围。事实上，如果将所有行政复议案件都提交行政复议委员会进行审查，不仅会造成资源浪费，也会影响复议效率。但是如果对行政复议委员会所进行审议的复议案件范围界定不明，也使得行政复议委员会的设置流于形式，起不到实际效果。

同时，在进行行政复议前应该赋予当事人做出选择的权利，不能仅仅依据“由行政复议委员会审查”从而剥夺了当事人其他救济的途径。

三、完善海口市行政复议委员会的几点建议

1、加强行政复议委员会的独立性

“如果外表显得是公正的，并且程序看来是公平的，则很可能得到公正、公平的结论。同样.外表影响共同体对于那些代表共同体行使权力的人所作决定的信心。”④在我国传统的行政复议制度中，行政复议机构正是由于缺乏独立的地位，使行政相对人担心暗箱操作而对复议的结果失去信心。而行政复议委员会的建立，根本原因是要打破原先的行政复议机构公信力低下的状况，建立一个具有合法性、权威性、公正性、专业性的复议仲裁机构。

现行行政复议委员会虽然具有了进行行政复议的权利，但是由于其依然是附属于行政复议机关之下的一个部门，所以在根本上并未形成一个具有独立主体资格、可以以自己的名义行使行政复议权、并能独立承担复议责任的机构。想要给予行政复议委员会独立的身份地位，就要重构行政复议机关与行政复议委员会之间的关系，同时又要与司法权加以区分，使其独立于行政权的同时也独立于司法权，只有这样才能居中、不偏不倚的作出裁决。

在2008年的《通知》中曾作出原则性的规定，即在积极探索完善行政复议体制方面，“要妥善处理好行政复议委员会与行政复议机关首长负责制的关系，充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用，使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。”以此为依据，对于完善行政复议委员会的独立性，有如下建议：

首先，确保行政复议委员会为实质性的复议机构，给予其确立何种复议案件需由其审议的权利。现行行政复议委员会“主要负责审议市政府重大、复杂、疑难的行政复议案件”，而何种案件为“重大、复杂、疑难”的案件，仍然是由设在行政复议机关内部的行政复议委员会办公室决定，这种案件的选择方式很容易将行政复议委员会作为行政复议审议的附庸机构，只能被动的进行审议而缺乏实质上的主动审议权。因此，应该明确将行政复议委员会作为实质上的复议机构，赋予其主动审议的权利，而将行政复议委员会办公室作为协助部门。

第二，从经费和办公场地上保障其独立性。现行行政复议委员会在经费和办公场地上皆依附于行政机关，这在无形中是对行政复议委员会独立裁决的制约。应当以独立的经费，独立的办公场地，排除一切可能由行政机关造成的干扰因素，从外部保障行政复议委员会的独立性。

2、完善行政复议委员会人员构成

行政复议委员会作为“居中独立”进行裁决的机构，首先要确保其人员构成的外部性，才能保证其在进行审议时不会受到行政机关的干扰，进而保证其复议决定的公正性和权威性。哈尔滨市第一届行政复议委员会的组成，除一名主任两名副主任外，共有18 名委员，其中市政府以外的法律方面的教授、学者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员”约占全部委员的81%，超过委员总数的一半。⑤具体措施有如下两条：

第一，增加委员的遴选机制。对于构成行政复议委员会的委员，为了显示委员的专业性和能够胜任的能力，必须要对其整体素质进行严格把关，形成一支“高素质、专业化、独立化”的复议队伍，在专业素质方面要求其具有能够对复议案件进行审查的职业经验和资格；在道德品质方面要求其必须品行优良，无不良记录和犯罪记录。

第二，拓展外部委员专业领域。行政复议内容往往涉及面广，部分专业领域要求复议委员在该专业具有较高的水平及经验，应从政府相关职能部门、高校、科研机构、法律工作者、律师等相关单位按照一定的条件和程序遴选产生。但为了保证行政复议委员会的中立性，行政复议委员会的委员中熟悉法律知识的专家、学者、资深律师等社会人士不得少于外部委员总数的三分之二，使得行政复议委员会的委员在构成上更能体现专业性、代表性和中立性。同时应当拓宽行政复议委员会外部委员的来源途径。挖掘各个领域的专业知识人才，优化人力资源的合理配置，采取多种扩宽渠道的做法，委员会人员的广泛性得到保障，才能从根本上保证复议结果的公正性。

3、赋予行政复议委员会自主决定受案范围的权利

行政复议委员会应该有权决定什么样的行政复议案件可以由它进行复议，而不是依据简单的“影响重大、涉及面广、疑难复杂或专业性强”的规定由行政复议委员会办公室进行选择后再交由其进行审议。这样的程序不但有悖行政复议委员会构建的初衷，又难免令民众产生质疑。

给予行政复议委员会自由决定受案范围的权利，不仅可以最大程度的扩大受案范围，使其自主对行政复议案件进行选择，而且可以保障行政复议委员会的独立性、主动性和权威性。（作者单位：海南大学法学院）

参考文献：

[1] 王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，《行政法学研究》2013年第二期

[2] 黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》

[3] 张胜利：《行政复议委员会试点实践与制度构建》，《北京教育学院学报》2013年第四期

[4] 沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，《政治与法律》2011年第九期

[5] 唐璨：《我国行政复议委员会试点的创新与问题》，《国家行政学院学报》2012年第一期

[6] 吴志红、蔡鹏：《浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路》，《西南政法大学学报》2010年第六期

[7] 孙峰、杨帆：《伦行政复议委员会的改革路径》，《政法探索》2012年第五期

注解：

① 《海南省人民政府关于进一步创新行政复议体制机制加强行政复议能力建设的意见》（琼府〔2011〕11号）。

② 《海口市人民政府办公厅关于成立海口市人民政府行政复议委员会的通知》（海府办〔2013〕86号）。

③ 《海口市人民政府办公厅关于成立海口市人民政府行政复议委员会的通知》（海府办〔2013〕86号）。

④ 李洪雷：《英国行政复议制度初论》，《环球法律评论》2004春季号。

⑤ 王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，《行政法学研究》2013年第二期。