浅谈行政公务行为及其认定

【摘 要】本文通过对行政公务行为的概念进行阐述，对传统认定行政公务行为的要素提出质疑，从实体价值判断标准和人的基本思维理念考虑，提出符合公共利益，时间紧迫性及相对人的意识的“三步论”认定标准，用以认定公务行为，以期对司法实践相关问题的解决提供些许借鉴。

【关键词】行政公务行为；个人行为；认定标准

一、行政公务行为的概念

作为一个法律概念，公务行为在民法、行政法、刑法等领域都有涉及，但是具体概念的内涵和外延却有不同的指代。具体可以分为三大类：第一，狭义职务行为，指国家机关或国家机关工作人员执行职务的行为。第二，中义职务行为，即除行政机关以外法律法规授权的其他组织构成的行政主体，以及行政机关委托的社会组织。第三，广义职务行为，即除狭义、中义职务行为范围外，还包括受雇人执行雇主委托之事务时的行为。本文所论述的仅仅为最狭义的职务行为，即笔者称为行政公务行为的认定问题。行政公务行为是指行政人（公务员）以行政主体的名义，行使职权以及与职权牵连的行为。它包括以下几种形式：一是职务本身的行为；二是超越职权的行为；三是勤务时间、空间外的职务行为；四是怠于执行职务，即公务员的一种不作为的行为。

二、行政公务行为的认定

目前学术界对公务行为有不同的观点，如有主观说、客观说、六要素说、三项标准说等等，综合看来有如下要素可以进行判断：一是时间要素，即认为公务员在上班期间所为的行为是公务行为，下班后所为的行为是个人行为。然而以时间为标准无法回答上班时从事私人行为和下班后出于职业道德进行实质公务行为的情况。二是名义要素，指行为人在进行公务行为时明示或暗示表明行为人身份并表达以某行政主体名义行使职权。三是实体要素，认为没有行政职权的非行政人员肯定不能成为公务行为。有行政职权的行政人员在表明身份以后的行为是否就一定是公务行为也值得商榷。四是目的要素，以行为人行为时的动机为行为性质的判断标准。五是主观意志要素，即根据公务员实施某种行为如果主观的意志和目的是否为执行职务。因而，对公务行为的认定，形式上的要素是需要的，但是不能本末倒置，实质的判断才是更符合法的根本理念和社会公平正义标准的，一切标准的制定和评价都应该从法的制定目的出发，做出符合社会发展利于人民的合理判断。因此本文从判断过程及运用程序出发，进而提出了一些进行实质性判断的标准。第一，考虑公共利益角度。首先进行实质性的审核，看公务员的行为是否涉及公共利益的为执行公务行为。公务员的行为是否具有公益目的在很大程度上反映其行为的性质。也排除了一些公务员为了个人私利而以运用职务名义进行的活动，其一切法律后果由公务员个人承担。依此标准，假设公务员挪用公款经商的行为，不是为了个人私利纯粹是为了公益的目的，即使超越了职权范围，仍属于公务行为，相应的行政机关就可能对其经营活动中的债权债务关系承担法律责任。第二，考虑行为紧迫程度。紧迫性本身就是公务行为超时空的充分理由，因此，赋予公务行为超时空性是必要的。如果紧急情况下，出于行政目的，以公务身份出现，则也应属于行政公务行为的范畴。第三，考虑相对人的认识识别因素。行政相对人作为行政法的主体，他们的主观识别在一定程度上就代表了社会公众心目中的公务行为，所以他们对认定行政公务行为是有发言权的，如果我们的法律强行否认百姓心中认定的公务行为，一方面会使政府行为威慑力降低，同时对法的正义性产生质疑，另一方面也不利于百姓心中公平合理正义的价值观的构建。所以，对于非公务人员冒用行政职权的行为或超越行政主体权限行使本属其他机关的行政权，不能仅仅因为他的身份不合法而排除。

三、对司法实践的指导作用

第一是确定行为效力及责任承担方面，为在司法实践和审判活动中出现的公务行为行为的认定明确其司法效力和性质，为正确公正的审理案件纠纷提供理论的指导依据。第二是在侵害救济途径方面，当行政相对人寻找救济途径时，是对公务员以公务员身份引起的侵害可以通过行政诉讼或者行政复议的途径寻求救济，而对于公务员以普通公民身份引起的侵害，则往往是通过民事诉讼或刑事诉讼寻求救济。所以明确区明确行政公务行为，不管是对于行政执法还是对于司法机关的工作都具有极为重要的意义。我们应当综合考虑公务员行为过程中的各种因素，理性分析公务员的行为，在保障国家行政全力顺利实现的同时，切实保护行政相对人的合法权益，杜绝公务员滥用公共权力的行为，为建设社会主义和谐社会而不断努力。

参 考 文 献

[1]张越.公务行为的法律界定[J].行政法学研究.1996（1）

[2]成文娟.行政公务行为认定的“二分法”[J].东北大学学报.2006（6）

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