浅谈完善中低收入群体住宅保障体系

摘要：针对我国住宅市场供需结构中经济适用住宅和廉租住宅供给不足的问题，提出进一步完善城镇家庭住房保障制度、经济适用住宅供给体系和廉租住宅制度建设的政策建议。

关键词：住宅保障体系 中低收入群体

一、完善城镇家庭住房保障制度

（一）建立专门的城市住房保障实施机构

美国和新加坡是住房保障问题实施比较好的国家，二者在住房保障问题上有一个共同的做法，就是建立起政府承担主要责任的住房保障实施机构。如美国的住房管理局、新加坡的建屋发展局和中央公积金管理局。建立完善的城市住房保障制度实施机构有以下益处：一是可以高效落实住房保障政策。建立专门的机构赋予专门的城市住房保障权力，同时处理好权限划分，有利于强化部门职能意识，完善责任机制，使得城市住房保障法律关系得以完整。二是有利于住房保障资金的统一管理、运作及保值增值。庞大的住房保障建设资金经过的行政机构层级越多越容易发生经济问题，减少经手环节，实行垂直管理，不仅高效运作而且减少了住房保障资金风险。三是建立城市住房保障实施机构是完善政府职能、树立服务性政府的要求。城市住房保障是政府的职能之一，必须建立相应的执行机构。

（二）建立和完善住房保障制度的进入、退出机制

从理论上说，住房保障的对象是无力进入市场购买或租赁住房的中等偏下和最低收入家庭。但如何来界定中等偏下和最低收入家庭呢？目前我国政府及地方政府还没有一个科学的认定标准。若受保障对象界定模糊，将导致住房保障制度的泛化，结果会造成需要政府提供住房保障的家庭得不到住房，不应受保障的家庭得到了住房，造成政府补贴流失，加剧社会的不公平。

对住房保障对象可以通过以下方式界定：首先，科学划分家庭收入水平。一是根据居民的收入水平进行定量分类，这种方法计算较为复杂。二是根据当年的商品房房价水平，每年计算公布享受保障型住房（包括经济适用房和廉租房）不同层次的家庭收入线。譬如，香港地区就采取这种方法。其次，建立严格的审查、登记、征询制度，辨别申请受保障家庭的真实收入水平，防止住房保障对象认定出现偏差。政府应对需要住房保障的对象进行严格审查，通过深入的多层次审查来认定其资格，同时还需向社会公告，以征询社会的意见。最后，建立家庭收入档案，并实行动态监督管理。一方面城市的中低收入及最低收入家庭的构成是不断变化的，政府应根据居民收入水平的变化，调整中低收入及最低收入家庭的标准，并定期向社会公布，接受全社会的监督；另一方面，建立复审制度，每隔三年或稍长时间对原保障对象进行重新审查，只有符合新的标准规定的方可继续享受住房保障政策。

二、完善经济适用房供给体系，增加住房供给量

（一）继续加大经济适用房的供给量

确定合理的经济适用房比例。由于住房市场发育程度、经济发展水平和居民收入水平不一样，各个地区经济适用房的供给量在住房供给总量中的比重肯定有所差别，但就全国水平来说，这个比例应该确定在30%左右。

鼓励集资、合作建房。由于集资、合作建房会导致非法集资、非法上市交易等问题，很多城市对集资、合作建房做了很多限制，不给集资、合作建房者批地，甚至是禁止集资、合作建房。但解决问题的办法不是堵，而是疏，不能因为集资、合作建房会引起非法集资、非法上市交易等问题，就不允许或不鼓励集资、合作建房，而应该寻求更好的管理方式和监督方式。合作建房在国外已经有100多年的历史，在英国、德国、瑞典、日本、印度等国家都有不同类型的住房合作社。我国应该积极研究这些国家在合作建房上的成功经验，探索有效的合作建房途径，鼓励集资、合作建房模式的发展。

积极拓宽经济适用房的供应渠道，完善二手房市场。我国城镇住房供应的主渠道是由开发商提供的市价商品房和经济适用房，合作建房在我国缺乏相关的法规和管理，而城镇自建住房的方式并不符合我国国情。因此在现阶段，我们应进一步发展和完善二级房地产市场，利用住房的过滤机制为中等偏低收入家庭提供住房，使二手房成为经济适用房的主要房源。这种过滤机制可形成各类住户实现其相应住房需求的“链式反应”，使不同收入层次和家庭结构的居民各得其所，在最大程度上实现各个阶层住户对住房的有效需求。这种过滤机制不但可以使不断追求更高标准住房的高收入者成为刺激新的住房供应的主体，同时也可以带动中低收入者向更高标准的住房流动，使处于各个阶层居民的居住水平都能不断提高。只有在过滤下来的旧房不能满足保障性住房的需求时，才考虑建造新房，而并不提倡一开始就建设大量新房。利用二手房作为居民保障性住房的房源，不仅适应了住房过滤机制，也可以有效地避免新建经济适用房对商品房市场可能产生的干扰。

（二）严格控制经济适用房的供应对象

政府直接成为经济适用房的开发主体。经济适用房现在的开发模式是政府在限定利润率和供给对象的前提下，将土地批给符合条件的房地产开发商，给房地产开发商一系列的优惠条件。由于房地产开发商是一个追求利润的市场主体，会千方百计地寻求政府的监管漏洞以追求更大利润。只要有房地产开发商的参与，政府的初衷便会大打折扣。所以政府应该自己作为开发主体，招标建筑公司来开发经济适用房，在这个过程中，政府的立场应该是公共利益的提供者，而不是盈利主体。

规范个人收入渠道，建立个人信用凭证。个人信用体系的建立，可以借鉴国外的方式，提供个人完税证明来作为个人信用的重要凭证。同时对个人收入所得税的征收必须严格把关：为了统计的方便、准确，在结算方式上以银行卡为主，逐渐取消现金结算，个人收入和家庭财产要定期申报，有关部门定期核查。在西方发达国家，完税证明具有独一无二的权威性，是个人信用的主要凭证，我国的完税证明虽然不能完全当作收入证明，但我们可以从发放个人所得税完税证明开始，逐步建立我国个人信用体系，为经济适用住房购买对象的条件审核提供可靠信息。

三、进一步完善廉租房制度建设

（一）扩大廉租对象的覆盖面

目前我国廉租住宅的受众对象狭窄，针对这一问题，我国应适当地扩大廉租对象的覆盖面，将既买不起房、又非低保的“夹心层”和大量的流动人口也包括在廉租住宅保障的范围之内。从目前的社会弱势群体的定义所覆盖的范围来看，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民也是不可忽略的新的住房弱势群体，这些都应被列入廉租住宅保障的范围内。

（二）保证廉租住宅的房源

收购空置住房。收购空置住宅主要是指政府出资，以成本价或低于成本价收购符合规定的空置住宅。我国目前空置住宅的数量很大，这不仅不利于房地产开发商资金的回笼，而且给商业银行造成大量的不良资产。政府可以抓住时机通过经济手段将空置住宅转化为廉租住宅，既可以达到盘活空置住宅资金的目的，又可以省去兴建廉租住宅所带来的各种成本。在收购工作完成后，对其按廉租住宅标准进行重新设计并改造成适合最低收入家庭居住的低标准住宅。

鼓励个人、社会参与廉租住宅建设。廉租住宅虽然是政府行为，但政府可以也应该适当地依靠社会捐助，让有能力的单位和个人为建设廉租住宅体系做贡献。可以采纳个人、单位捐赠廉租住宅的办法，如对住在单位公房中的最低收入者，建议实行由各单位负责减免或补贴房租的办法。另外，廉租住宅管理机构还可以接收房地产公司按开发量的20%上缴的平价房源；住房困难家庭获配租新的住房后，空出的原有住房经改建也可继续用于出租。

（三）保证廉租住宅的资金来源

廉租住宅的资金主要来自三个途径：城市土地收益、物业税、住房公积金运行收益。如何从上述途径获得稳定的资金来源，需要相应的制度保障。此三种来源仍不足时，可由地方财政用其他来源性质的资金给予补充，必要时中央和省级财政也要给予帮助。

参考文献：

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③刘文翠. 个人信用制度与消费信贷发展[C]. 金融论坛，2002（9）：20―21

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⑤顾志明，柯年满．加快建立廉租住宅供应体系的必要性和对策[J]. 中国房地产金融，2001（5）：23―26

（甄雯，1981年生，宁夏大学教师。研究方向：房地产经营管理）