论风险预防原则的国际法律地位

目前，有关风险预防原则的国际法律地位问题，国际社会尚未达成共识，分歧主要集中在风险预防原则是否已形成为一项习惯国际法规则。从风险预防原则在国际环境条约中的不同表现形态来看，现阶段关于风险预防原则在国际法上的地位，我们所能得出的结论是：它已获得软法的地位，但尚未成为习惯国际法。尽管如此，风险预防原则已经发展成为世界各国对欠缺科学确定性的环境风险进行决策时所依据的一项标准。风险预防原则不仅具有国际标准的内涵，更具备一项标准应当具备的构成要素，即风险评估、成本效益分析以及科学研究的继续和制度的适时调整。

[关键词]风险预防原则；国际环境条约；习惯国际法；国际标准

[中图分类号]DF969　[文献标识码]A　[文章编号]1004－518X(2012)04－0147－06

高晓露(1968－)，女，大连海事大学法学院副教授，法学博士，主要研究方向为环境法；(辽宁大连　116026)；周振新(1976－)，男，中国地质大学(武汉)政法学院讲师，主要研究方向为环境法、法制史。(湖北武汉　430074)

起源于德国环境法的风险预防原则(precautionarypfinciple)，自20世纪80年代被引入国际法领域以来，目前已被适用到许多环境保护领域，在众多的国际环境条约中得到直接援引或间接体现。该原则的精髓在于强调当有环境风险发生或发生之虞时，我们不应以缺乏科学确定性为由而限制必要措施的施行。风险预防原则具有有效应对欠缺科学确定性的环境风险的重要功能。然而，从产生之日起，风险预防原则在理论和实践上都具有极大争议性，不论其具体内涵、适用要件，乃至法律地位为何，皆仍欠缺国际共识。风险预防原则的核心问题是其法律效力问题或者说其在法律中的有效性问题，即风险预防原则是否具有真正的法律约束力以及在实践中如何得以贯彻和执行的问题。因而，准确界定风险预防原则在国际法中的地位具有十分重要的理论及现实意义。目前，关于风险预防原则的国际法律地位问题，域外理论界主要有以下两种观点：一种是主张风险预防原则已经由国家实践而发展成为习惯国际法，或者至少是一项正在形成的习惯国际法；持相反观点者则否认风险预防原则是习惯国际法。我国理论界有关该问题已有的研究多偏重于对国外学者观点的简单介绍和移植，总体上也是分为两大阵营，即认为风险预防原则已经成为或正在形成一项习惯国际法以及持相反观点者。纵观国内外相关的研究成果，其更多地关注于风险预防原则是否习惯国际法的争论上。主张风险预防原则尚未成为习惯国际法的学者中，鲜有学者对风险预防原则在国际法中的地位问题进行进一步的澄清和深化。以风险预防原则在国际环境条约中的不同表现形态为视角，并以此为基础界定不同用语之间的区别及其不同的法律效力的目前还暂告阙如。针对现有相关研究的缺陷，本文以不同的视角，分析论证现阶段风险预防原则距离其发展成为习惯国际法仍有一段距离，并进而为风险预防原则在国际法中的地位予以准确界定。

一、风险预防原则在国际环境条约中的不同表现形态

纵观相关国际环境条约，风险预防原则或其理念在各条约中所呈现的形态有所不同，具体而言，共有以下四种：

(一)风险预防原则(precautionary principle)

目前，在条文中直接使用“风险预防原则”这一用语的国际环境条约为数不多，主要包括以下三项：第一，1992年的《跨界水道与国际湖泊保护与利用公约》(Convention on Transboundary Watercourses and Intema，tional Lakes，以下简称《跨界水道公约》)。该公约要求缔约方遵循风险预防原则，避免有害物质造成跨界影响的措施不因科学研究尚未充分证实此类物质和潜在跨界影响之间存在因果关系而被搁浅。第二，1991年的《禁止向非洲进口且在非洲控制危险废物越境转移的巴马科公约》(Bamako Convention on the Ban of the Import intoAfrica and the Control of Transboundary Movement of Hazardous Wastes，以下简称《巴马科公约》)。《巴马科公约》首次将损害预防(preventive)和风险预防(precaufionary)结合在一起。该公约第4(3)(f)条规定，对于污染问题，每一缔约方应努力采用损害预防和风险预防的方法，防止释放到环境中的物质对环境造成损害。为达此目的，缔约方应以合作的方式采取适当的措施，以执行风险预防原则。这种措施的执行，并不需要以有关该项环境损害科学证据的存在为条件。第三，1992年的《东北大西洋海洋环境保护公约》(convention for the Protection of theMarine Environment of the Noah-East Atlantic，以下简称《东北大西洋公约》)。该公约第2条规定，公约缔约国需要运用风险预防原则，当有合理的根据认为直接或间接排放到海洋环境中的物质可能危害人类健康、损害生物资源和海洋生态系统、破坏环境优美或妨碍海洋的其他正当用途时，缔约方应该采取损害预防性措施(preventive measures)，纵使造成这种结果的原因并无具体的证据，亦应如此。

(二)风险预防措施(preeautionary measures)

一些国际环境条约虽然没有明确使用“风险预防原则”这一概念，但授权或要求缔约国在符合条件的情况下，采取风险预防措施。这样的环境条约主要包括：第一，1987年的《消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(Momreal Protocol on Substances that Deplete Ozone Layer)。该议定书中有关风险预防性措施的规定在其序言中。其中序言第6段规定，本议定书的缔约国决定为保护臭氧层，采取风险预防措施，平衡地控制消耗臭氧层物质的全球释放总量。序言第8段言明，缔约国注意到在某些国家或地区层面，已经采取了一些控制氟氯碳化合物释放的风险预防措施。第二，1992年的《气候变化框架公约》(Framework Convention on Climate Change)。公约第3(3)条规定，缔约国应当采取风险预防性措施预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在严重的或不可逆转的威胁时，缺乏充分的科学确定性不应当被用作迟延采取符合成本效益措施、以防止环境恶化的理由。为使《气候变化框架公约》中规定的抑制使用石化燃料的责任更加具体与明确，1997年12月，159个公约缔约国签署通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)。虽然该议定书中并没有出现风险预防性措施这一用语，但其序言第4段仍强调此议定书需参照《气候变化框架公约》第3条的规定。所以，《京都议定书》仍然体现了风险预防的精神与理念，并使之成为相关减量措施正当化的依据。