用海设施和海上构筑物的登记

一、用海设施和海上构筑物登记相关法律法规

用海设施和海上构筑物是海域物权中的特定物。用海设施是指与物存在直接或间接联系的辅设施及设备，如通往码头的桥梁或过道的辅助设施，装卸装置、盐业用海和公益事业用海的辅助设施以及石油、天然气输送设施等。海上构筑物是指居于享有海域使用权的主体为实现用海目的而搭建于海上的构筑物，如海上固定平台、海底隧道、桥梁、高架屋、人工渔礁及其他海上构筑物。其中，海上固定平台包括海上石油钻井平台、航道标志物（灯塔）、拆船用海平台、修造的船厂船坞等，高架屋包括海上游乐园、海上别墅等。

1.审批权限方面

《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第18条规定：“填海五十公顷以上的项目用海、围海一百公顷以上的项目用海，应当报国务院审批。”《 江苏省海域使用管理条例》第12条规定：“填海五十公顷以下的项目用海、围海六十公顷以上、一百公顷以下的项目用海，由省人民政府审批；围海四十公顷以上、六十公顷以下的项目用海，由设区的市人民政府审批；围海四十公顷以下的项目用海，由县（市、区）人民政府审批。”《土地管理法》第45条规定：“征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。”《江苏省土地管理条例》第25条规定“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照下列审批权限办理：1.一公顷以下的，在县行政区域内，由县人民政府批准，在市辖区行政区域内由设区的市人民政府批准；2.一公顷以上、五公顷以下的，由设区的市人民政府批准；3.五公顷以上的，由省人民政府批准……”总体来说，海域审批权限比土地审批权限相对宽松。

2.权属登记方面

《海域法》第3条规定：“海域属于国家所有。”《房屋登记办法》第8条规定，房屋登记，遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致原则。取得海域使用权的，颁发海域使用权证书；取得土地使用权的，颁发土地使用权证书。土地上房屋等建筑物及其构筑物包括油库、海上构筑物、蓄水池等特定空间，可以按照不同登记类型进行登记，颁发房屋权属证书和登记证明。

3.使用方式方面

海域使用可划分为无偿使用和有偿有期限使用。《江苏省海域使用管理条例》第22条规定：“对依法应当实行有偿使用的项目用海，同一宗海域有两个以上的单位或者个人申请海域使用权的，可以采用招标、拍卖等方式出让海域使用权。”《海域法》第26条规定：“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”

4.使用期限方面

《海域法》规定“拆船用海最高期限二十年，旅游、娱乐用海最高年限二十五年，盐业、矿业用海最高年限三十年，公益事业用海最高年限四十年，港口、修造船厂等建设工程用海最高年限五十年”。

二、盐城市用海设施和海上构筑物登记利用现状

盐城市海域（由领海、内水两部分组成）位于江苏沿海中部，海岸线总长582公里，占江苏省海岸线总长的56%。海域面积1.89万平方公里；海域土地总面积约971.13万亩，其中：已开发利用的约71.92万亩，未开发利用的约899.21万亩。目前，我国尚未制定统一的不动产登记法，在海域土地、建筑物、构筑物登记方面，分别由海洋部门、国土资源部门，房产管理部门负责管理，由于管理体制不统一，盐城市海域资源利用效率普遍不高，主要问题如下。

1.规划衔接不够

土地利用总体规划和海域功能区划两者之间未能进行有效衔接，政出两门，各自为战，导致海域内开发无序、利用粗放。

2.登记衔接不够

取得海域使用权的，颁发海域使用权证书，由海洋行政管理部门负责；取得土地使用权的，颁发土地使用权证书，由国土管理部门负责；建筑物、构筑物登记则由房管部门负责。由于是不同登记机构行使职权，各自封闭运作，各管一块，使得海域使用权、土地使用权的登记难以无缝衔接，造成用海设施、海上建筑物、构筑物登记滞后，影响了海域内不动产权利的整体有效应用。

3.政府收益受损

《江苏省海域使用管理条例》明确规定海域使用权人应当在围垦、填海项目竣工之日起3个月内，凭海域使用权证书，可向国土部门申请换发国有土地使用权证书，土地使用权期限为海域使用权剩余期限，不收取土地出让金。根据以上规定，以有偿方式受让的海域使用权，在以《海域证》换发《土地证》时，其土地使用性质可以直接定为出让。这样一来，土地使用者可以节省较多的土地出让金，但政府的国有土地资产可能大量流失。据财政部、国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综[2007]10号）精神，盐城市东台、大丰海域等别为五等，其建设填海造地用海海域使用金征收标准仅为3万元/亩；射阳、滨海、响水海域等别为六等，其海域使用金征收标准仅为2万元/亩。农业填海造地用海海域使用金征收标准均为200元/亩。但如果选择填海造地成本较低的内水海域进行填海造地，并接入必要的市政管线，达到“七通一平”后用于建设用地，按盐城市沿海地区经营性平均用地价格约44万元/亩、工业用地平均价格9万元/亩计算，即使在出让地价中扣除海域使用金、填海造地成本，则经营性用地、工业用地出让收入平均也能分别净增39万元/亩和4万元/亩；如围海造地用于农业项目，按承包期30年计算，每亩的租金收入至少也将达到800元/年，一年的租金收入也比单纯收缴海域使用金要高出600元/亩。

三、开展用海设施和海上构筑物登记的建议

1.建立健全用海设施和海上构筑物登记制度

针对我国还没有制定统一的不动产登记法，而我省沿海城市迫切需求的现状，省相关部门可参照深圳等城市经验先行出台《江苏省海上构筑物所有权登记管理办法》，尽快建立海上构筑物所有权登记工作协调机制。在上述《办法》出台之前，沿海城市可尝试出台市级海域使用权登记管理具体措施和海上构筑物登记办法，探索解决海域使用权、用海设施和海上构筑物权利流转问题的路径。

2.规范用海设施和海上构筑物登记行为及管辖级别

笔者以为，房产管理部门应根据《房屋登记技术规程》依法对当事人申请用海设施、海上构筑物登记进行审查，颁发房屋权属证书。海洋行政管理部门、国土部门应加强对围填海造地形成土地的调查与登记。对围填海形成的土地，及时开展土地利用现状调查和年度土地变更调查，即按照《土地利用现状分类》国家标准，实地认定围填海形成的土地地类，实现建设用地效益最大化。依据有关规定，及时确定围填海形成土地的权属。各市应建立统一的海上构筑物登记簿和登记信息系统，实现海域使用权、土地使用权与海上构筑物登记及转让、抵押等处分信息的共享。对于不同的行政区域内用海设施和海上构筑物登记，如一项用海设施和海上构筑完全在当级辖区内，就由当级登记机关独自办理登记；如一项用海设施和海上构筑物延伸到相同级别的行政区域内，则由双方共同的上级行政机构来实施登记，延伸到的区域是不同级别的则由下级行政机构实施登记，报上级机关备案。

3.创新海域和土地使用权统一“供应”机制

以政府名义制定下发相关规定，实现海洋管理与国土管理、规划、房产等多部门联动协作。对于还未确定海域使用权的“内水”，可先由海洋管理部门按照审批权限，办理海域使用审批手续。该手续办理完毕后，国土部门转入土地管理程序，即由国土部门与海洋管理部门、规划等部门共同编制土地出让方案，报经县级及县级以上人民政府审批后，按国有土地使用权出让程序，进行招标或拍卖，签定《国有土地出让合同》。属于填海造地类型的，发放《建设用地批准书》，办理交地手续，发放临时《土地使用证》，待项目竣工并经验收合格后，正式发放《国有土地使用证》；属于围海造地类型的，在项目竣工后经验收合格的，直接发放《国有土地使用证》。