邻避设施决策中的公众参与

[摘 要]公众参与是推进邻避设施决策的有效途径。本文以广州番禺生活垃圾焚烧发电厂事件为例，从公众参与主体、参与程度、参与形式、参与保障四个方面对邻避设施决策中的公众参与进行了分析。

[关键词]邻避设施；决策；公众参与

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.118

[中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）08-0-02

0 引 言

近年来，“邻避”（Not In My Back Yard，NIMBY）一词越来越受到国内的广泛关注。随着我国工业化、城市化进程的快速发展，诸如垃圾焚烧发电厂、信号站、高铁站、石油化工厂等需求量不断增加，但也遭到了公众的抵制。一方面公众期望政府提供这些基础设施以提高生活质量与品质，另一方面因这些设施可能具有的潜在危害性，如影响身体健康、居住环境等，公众拒绝其d建在自家附近，于是产生了所谓“邻避情结”的矛盾心态。

邻避现象最初产生于美国，1977年美国学者O'Hare提出“邻避”（Not On My Block）的概念，而被学术界广泛使用的NIMBY的说法则出自于英国记者Emilie Travel Livezey。邻避设施具有两个明显的特征：负外部性和成本收益的不平衡。由于公众的“利己”主义，使在推进有关邻避设施项目的过程中，造成了民众与政府之间的冲突。从学界的深入研究、各国的实践经验看，缓解和补偿被看作是治理邻避冲突的主要工具。而公众参与作为一种制度性缓解的重要手段成为了学术界关注的重点。畅通民意表达渠道，强化自上而下的决策过程及政治对话，有助于避免和化解邻避冲突。事实上，邻避设施选址是一个多目标的决策问题，建立参与式选址决策模式，使周围居民参与选址政策制定过程，从而实现邻避设施选址多目标的目的。同时，公众参与要从制度化建设着手，提升参与的有效性和科学性。

随着近些年公共部门不断转变其决策模式、公众自身参与能力的提高，国内邻避设施的建设从最初的“一闹就停”有向“政府与公众协商建成”的趋势转变。广州番禺生活垃圾焚烧厂，即现在的广州市第四资源热力电厂项目，虽然在建设初期遭到了公众抗议，但当地政府并未选择“一闹就停”，而是选择引入公众参与机制。因此，本文选择此案例，对其项目决策中的公众参与进行分析，以期为我国有关邻避设施的决策带来一些有益启示。

1 广州番禺生活垃圾焚烧发电厂案例

2000年后，广州番禺逐渐成为广州“南拓”战略的发展重心，随着经济快速发展及人口不断增长，生活垃圾的产量也日益增加，大大超出了当地垃圾填埋场的处理能力。在2002年，番禺区人民政府审批通过《番禺区生活垃圾处理系统规划》。2006年8月，番禺生活垃圾焚烧厂选址确定为大石镇会江村，并得到了广州市规划局的批准。2009年2月，广州市人民政府公开了《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，引起了选址周边部分居民的关注。2009年8月起，反对兴建垃圾焚烧发电厂的呼声越来越高，引起了全国的广泛关注，2009年12月，番禺区政府宣布项目暂停。

面对公众的不断质疑，番禺区政府并没有选择终止项目，首先开展了为期半年的全民大讨论。2010年1月13日，政府通过南方网、金羊网等网站进行公众意见征询活动，4月9日，邀请“阿加西”“巴索风云”两位代表到厦门参观垃圾焚烧发电厂。番禺民众还积极提出有关垃圾处理的方案，如在一些社区进行“垃圾分类”试验，得到了广州市政府的支持并进行推广。2011年4月12日，番禺区政府公布包括大石镇会江村、大岗镇装备基地、沙湾镇西坑尾等5个备选地址，即“五选一方案”，符合国家规定的至少三个备选方案的规定。此次为期2个月的公开收集意见针对番禺区居民，反映渠道有电话、番禺区政府门户网、电子邮箱、书信4种方式。2012年7月23日，广州番禺生活垃圾焚烧发电厂项目进行第一次环评公示，选址大岗装备基地，此次环评的主要目的是让公众获取相关项目信息。2012年11月20日，番禺区政府进行第二次环评公示，公布了意见反馈渠道，并在现场张贴项目信息公示，对村民、村委进行问卷调差。在此期间，广州市政府及番禺区政府开展了各项问政活动、学术论坛、一些相关条例也逐步出台，同时，还成立了公众咨询网络监督委员会。2013年5月，广州市第四资源热力电厂，即广州番禺生活垃圾焚烧厂，项目环评项目获得审批，为期4年多的番禺事件最终落下帷幕。

2 邻避设施决策中的公众参与

2.1 公众参与的主体

决策要想获取公众接受就必须有公众参与，同时决策者还要能识别出与此决策相关的利益群体。由于邻避设施的影响范围有一定的地理性，在此范围内的一般公众可称之为直接利益相关者，在此范围以外的一般公众称之为间接利益相关者。此外，那些具有合法性优势的组织或个人，如环保组织和专家，由于他们具有一定专业性和权威性，因此，在邻避项目决策中将会扮演重要角色。在番禺生活垃圾焚烧项目中，当地民众及代表、专家学者是此次邻避设施项目决策中的公众参与主体，而反对焚烧的公众代表，随着项目选址的改变而改变，具有一定的暂时性，不能长久持续的参与其中，缺乏了第三方实体机构的常态化参与。

2.2 公众参与的程度

根据阿恩斯坦提出的阶梯理论，将公众参与的程度划分为8个层次，即操纵、治疗（非参与）；告知、咨询、安抚（象征性参与）；合作关系、授权、公民控制（完全参与）。番禺事件前期公众参与度几乎为零，政府与公众缺乏有效沟通的途径，双方信息不对称，导致番禺区民众强烈反对。此后，政府开始审视解决问题的途径，采取措施进行补救。民意调查、座谈会等形式表明政府对民众的态度由“告知”变为“咨询”，实现了公众参与从无到有的转变，然而其参与程度则是象征性的，程度较低。

2.3 公众参与的形式

公民参与的形式是整个公民参与过程中非常关键的一环。判断参与形式是否有效的标准，一是选择的参与形式是否能够为公众提供全面、可靠的信息；二是政府与公众之间是否进行了有效沟通。番禺事件中政府通过座谈会、随机访谈、问卷调查等形式，确实引导了部分民众进行参与，同时，公众提出的政策建议，如垃圾分类也得到了回应与支持。但人们也可以看出所谓的民众代表，并非真正代表最终选址周边的居民，此外，问卷调查的对象覆盖面不够，样本较小，公众的大多数反馈意见也只是得到了有选择的回应。

2.4 公众参与的保障

公众参与的发挥需要一系列的制度性保障和非制度性保障。现行的《环境影响评价》中，对公众参与只是做出了一些原则性要求，具体方面没有明确表述。番禺事件中，公众咨询监督管理委员针对的只是垃圾分类处理，没有相关的垃圾焚烧项目公民参与的制度化设计。此外，媒体在番禺事件中发挥了一定的作用，而非政府组织，如环保团体的参与度较低。发达国家的相关经验表明，第三方组织有效引导公民参与邻避设施项目决策中，能够推动邻避设施决策的实施。

3 结 语

广州番禺事件，一方面表明政府在有关邻避项目决策中开始逐渐转变决策模式，体现了一种参与式治理的趋向，另一方面也反映了目前我国邻避设施决策中的公众参与程度比较低，相关的制度保障与非制度保障仍需加强。如何有效实施邻避设施项目决策以应对邻避现象，仍是目前公共管理者面临的一大难题，而公众参与在邻避决策过程中的重要性不言而喻。因此，作为决策者，政府需要保证公众参与到整个邻避设施决策过程中，还需要通过完善相关制度与非制度建设，使整个公众参与的过程更加科学化、合理化、制度化。

主要参考文献

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