加快构建具有浙江特色的社会救助体系

社会救助是国家和社会帮助困难群众解决基本生活问题的一项重要工作。总书记指出：“要代表最广大人民的根本利益，要关心群众生产生活，首先要关心困难群众的生产生活。既要解决群众的燃眉之急，又要制定扶贫帮困的治本之策。”如何结合浙江实际，贯彻落实中央精神，加快构建具有浙江特色的社会救助体系，已经成了我省和谐社会建设的一项重要任务。

一、社会救助体系是和谐社会建设的重要内容

构建社会主义和谐社会是党中央作出的一项重大战略决策。在构建和谐社会中，必须更加注重社会公平，更加重视解决困难群众的生产生活问题，使全体人民共享改革发展成果。改革开放以来，我省经济社会快速发展，人民生活总体上实现了从温饱到小康的历史性跨越。但与全国其他地方一样，我省目前尚有大量的困难群众需要救助。从长远看，由于自然灾害频发、结构调整加速、人口老龄化趋势加剧等各种原因，还会有一些社会成员进入困难群体。他们中一部分人会随着经济发展及就业形势的好转逐步摆脱贫困，但相当多的人在较长时期内仍难以靠自身能力走出困境。以低保为例，据民政部门统计，我省低保对象自有收入三年来没有增加。其中城镇低保对象自有收入2003年为91元/月人，2005年为84元/月人，呈下降趋势；农村低保对象自有收入2003年为65元/月人，2005年还是65元/月人，基本维持不变。可以说，在不同历史时期、不同发展阶段，困难群体始终是客观存在的，切实保障好困难群体的基本生活是党和政府的重要职责。在目前社会保障体系尚不健全的情况下，社会救助仍是困难群体获得基本生活资料和享有公民基本权利的主要途径，也是困难群体赖以生存和发展的最后一道保障。因此，加快构建社会救助体系，加大对困难群体的救助力度，显得尤为紧迫。这不仅关系到困难群体的切身利益，而且关系到和谐社会建设的全局。

建设社会救助体系是在传统的单项救济制度上提出来的。我省作为经济大省，政府财力相对充裕，民间资金比较充足，随着近年来社会救助单项制度的不断健全和完善，我们完全有条件在社会救助体系建设方面继续走在全国前列，为我省建设社会主义和谐社会作出贡献，为国家社会救助体系建设积累经验。

二、我省社会救助体系建设已经走在全国前列

我省历来重视社会救助工作。2003年，省委、省政府着眼建立扶贫帮困长效机制，制定出台政策意见，明确提出构建覆盖城乡的新型社会救助体系。经过三年的探索和努力，已基本形成以最低生活保障制度为基础，以养老、医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，政府主导、社会互助、城乡一体的社会救助体系框架，使绝大多数困难群众的基本生活得到了切实保障，许多方面全国领先。

1.率先实行城乡最低生活保障制度。早在1995年，我省就开始实行城乡一体的最低生活保障制度，对低于当地低保标准的城乡困难群众予以补差救助。2001年省政府颁布实施《浙江省最低生活保障办法》，以政府规章的形式把这项制度确定下来。2005年，我省又率先把高于低保标准一定比例（一般是120%~140%）的困难群众纳入救助范围，并对困难群众实行物价上涨动态补贴。经过多次调整，目前全省平均低保标准城镇为222.99元/月人，农村为128.46元/月人；人均月补差城镇为144.02元，农村为68.33元，基本实现应保尽保、应补尽补。截止2006年6月底，全省低保对象共62.23万人，其中城镇8.87万人，农村53.36万人；累计发放最低生活保障金20.6亿元。

2.率先实行农村“五保”对象和城镇“三无”人员集中供养制度。2003年，我省着手改革传统的分散供养方式，把农村“五保”对象和城镇“三无”人员分别集中到敬老院、福利院供养，农村“五保”供养标准按不低于当地农民人均纯收入的60%执行，城镇略高于该标准。三年来，全省累计投入资金和固定资产25亿元，改（扩、新）建敬老院1235个，福利院37个，共有5.17万名农村“五保”对象和城镇“三无”人员实现集中供养。“五保”集中供养率由2002年的29.8%提高到现在的92.48%，城镇“三无”人员集中供养率由33%提高到97.59%。

3.率先同步实施城乡医疗救助制度。2004年，我省根据国家有关部委“医疗救助农村全面推开、城市抓好试点”的要求，结合浙江实际，在部署医疗救助制度时，明确要求城乡同时启动、同时推进。实施过程中，坚持扩大覆盖面与降低门槛相结合，把患病后确需救助的困难群众全部纳入救助对象，逐步调低起补标准，有条件的地区经农村合作医疗或城镇基本医疗保险报销后实行即时救助。截止2006年6月底，全省共安排医疗救助资金预算2.87亿元，其中财政资金2.86亿元；累计救助89万人次，发放救助资金9946万元。

4.率先推行资助困难家庭子女的“教育券”制度。2001年，我省长兴县在全国率先进行“教育券”制度试验。2003年，“教育券”制度在全省范围推行，对困难家庭子女接受中小学教育采取“教育券”方式资助，并实行低保家庭子女免费接受义务教育，高中段教育免收学费和代管费。2004年，助学范围从低保家庭子女扩大到高于低保标准但生活仍较困难的家庭子女。截止2006年6月底，全省共资助经济困难中小学生160万人次，资助资金6.34亿元；通过助学贷款资助经济困难大学生16.6万人，累计发放助学贷款10亿元。

5.全面实施城乡困难家庭住房救助制度。为切实解决城镇困难家庭住房困难问题，2004年省政府出台《浙江省城镇廉租住房保障办法》，建立以财政为主的廉租住房专项资金，对人均住房建筑面积在12平方米以下的困难家庭，采取租金补贴、租金减免和实物配租相结合的方式予以住房补助。同时，按照政府补一块、集体助一块、个人出一块的筹资模式，采取新建、改造、修缮、置换、配租等方式，对农村符合救助条件的困难家庭实施住房救助。到目前为止，全省已有10159户家庭享受了廉租房政策，累计投入保障资金4.81亿元，其中财政资金直接安排2.66亿元。今年计划完成5000户危旧房的改造任务。

6.全面推进城乡法律援助体系建设。全省各地普遍建立法律援助机构，把法律援助专项经费列入财政预算，依法为低保对象、农村“五保”对象和城镇“三无”人员、残疾人等困难群众提供法律咨询、、诉讼和非诉讼法律事务、公证和刑事辩护等无偿法律援助。在此基础上，今年又制定出台《关于加强农村法律援助工作的意见》，把法律援助工作进一步向农村和农民工倾斜。2005年，全省共办理和指派办理法律援助案件17244件，总数仅次于广东，居全国各省（市、区）第2位。

此外，我省近几年在灾民救助、就业援助、城市流浪乞讨人员救助、社会互助及社会救助管理服务体系建设等方面，也不断加大工作力度，积累了许多好的经验和做法，取得了比较明显的成效。

三、对策建议

总的看，我省社会救助体系框架已基本形成，但与构建和谐社会的要求相比，尚有较大差距，还存在不少薄弱环节，需要进一步加大工作力度，不断加以完善和提高。我们认为，构建具有浙江特色的社会救助体系，就是要通过改革创新，形成以保障困难群众基本生活和基本权利为目的，以发挥各项救助制度整体效应为重点，以城乡一体化、组织网络化、保障法治化为主要特征，与社会保障体系相协调、与经济社会发展相适应、政府引导与社会互助相结合的救助系统。

1.把握救助政策导向。从我省实际看，社会救助目前所面临的主要问题仍然是救助水平过低、覆盖面不够广、资金投入不足和发展不均衡。因此，必须实施更加积极的救助政策，根据经济发展水平和困难群众的基本生活需求，不断加大公共财政对社会救助的投入力度，完善财政转移支付机制，逐步提高救助标准，扩大救助覆盖面，使需要帮助的人都能及时得到充分的救济。同时，要确立“补救型”的救助导向。一般来说，社会救助分有“补救型”和“普救型”两种类型。以发达国家的经验来看，“普救型”救助模式具有“易放难收”的特点，必然造成财政压力过大、抑制就业增加等问题，而且救助水平提高也并不一定意味着救助领受者生活状况改善。我省在设计社会救助制度时，要坚持救助水平与经济社会发展水平相适应，坚持以提供基本生活保障为底线，切实把握好救助政策出台的时机和力度，不能盲目追求高标准、高增长。

2.进一步明确救助工作重点。经过这几年的改革创新，我省在最低生活保障、老年救助等方面的救助制度已日趋成熟。当前，救助工作的重点要放在以下四个方面：一是医疗救助。无论是城市还是农村，大病、重病都是造成家庭困难的一个重要原因。目前，我省城镇中因病致贫的有4万人，占城镇人口总数的0.36%；在农村，约40%的贫困人口是因病致贫或返贫的。可以说，加大医疗救助力度迫在眉睫。要进一步扩大救助范围，调低起补标准，探索推行定额包干门诊助医卡、慈善助医卡，解决日常医疗和起补线以下部分的医疗支出。对一些特殊困难对象，实行零门槛救助和即时救助。积极开展慈善助医行动，各级医疗机构要对医疗救助对象的医药费予以适当减免，药品经营单位要设立困难群众优惠药品专柜。二是教育救助。通过教育提高就业能力，是脱离贫困、寻求经济自立的最有效途径。据统计，目前全省中小学贫困学生约占中小学生总数的9.3%，农村中小学贫困学生比例更高；全省高校贫困学生有8.8万人，占在校生总数的12%，其困生3万多人，占5%左右。因此，要把教育救助放在突出位置，重点是在免收义务教育阶段费用的基础上，尽快使低保等家庭困难学生免费接受高中阶段教育，使贫困大学生都能通过困难补助和助学贷款解决学费问题，使有劳动能力的困难群众通过免费教育培训实现就业。三是住房救助。2005年，我省7万余户城镇低保家庭中近三成住房困难；60余万户农村低保家庭中，住房困难的近一成。要进一步加大廉租住房建设和农村危旧房改造力度，积极推进受地质灾害影响的困难群众搬迁工作，并通过盘活现有公房、收购二手房、租赁置换农村闲置房等，尽快解决困难家庭的住房问题。四是意外事故救助。从现行的单项救助制度看，因交通事故、安全生产事故等意外事件造成生活困难的群众仍难以纳入救助体系。在欧洲，有一项社会照顾制度，主要就是针对因意外突发事件而受到困扰的人。参照国外的经验做法，实行意外事故救助制度，（转下页）（接上页）可以对现行救助体系起到“拾遗补缺”的重要作用。这方面，需要有关部门作进一步深入研究。

3.推进社会救助规范化法治化。近几年，我省社会救助体系建设在取得明显成效的同时，也存在一些运行不规范的问题，如有的地方每年轮换确定低保对象，不是按照低保标准而是根据资金情况发放保障金，一些符合条件的对象未纳入低保范围。要切实加强社会救助管理，在救助标准设定、救助对象确定和救助资金发放等重点环节，坚持公开透明，规范操作，强化监督制约，保证救助资金不折不扣地用在需要救助的困难群众身上。同时，要进一步加快社会救助法制建设，把一些成熟的经验和做法以法制形式确定下来，推动社会救助工作纳入法治化轨道，确保社会救助制度的长效性和权威性。

4.加强制度之间衔接配套。社会救助体系是整个社会保障体系的重要组成部分，其本身又是由多个单项制度构成的，制度之间的衔接配套很重要。一方面，要做好救助制度与社保制度的衔接。如医疗救助与新型农村合作医疗之间要坚持互联互补、互不代替。在筹资上，对困难群众参加合作医疗的，要予以积极资助。有条件的地方，要全额资助。在报销上，对困难群众经合作医疗报销后要实行适当补差。有条件的地方，要探索实行困难群众大病、重病预先垫付医药费。另一方面，要做好各项救助制度之间的衔接。从目前实施情况看，各项救助制度虽然类别不同，但在救助对象上存在一定的重复交叉，这容易造成救助对象之间的不平衡问题。要坚持统筹兼顾、适当整合，既要根据困难程度和类别向重点对象倾斜，又要把握好救助尺度，避免过于集中，特别要关注处在现行制度边缘的困难群众，确保广大困难群众都能得到应有的救助。

5.更加注重发挥社会互助的作用。目前，社会救助资金来源主要是两个渠道，即政府投入和社会捐助。政府投入是主渠道，社会捐助是辅助渠道。但从长远来看，政府的作用应更趋向于引导而不是主导。要发挥公共财政的杠杆作用，充分培育和利用民间力量发展社会救助事业。通过税收优惠、财政补贴等措施，鼓励和引导民间组织、社会资金兴办“慈善医院”、“希望学校”等各类公益机构，开展医疗、教育、法律、住房等专项救助。建设好社会捐助站，推广“慈善超市”等各类社会互助的方式，广泛开展各种扶贫帮困送温暖活动。大力发展福利事业和慈善事业，动员社会各界有资有识人士捐助社会救助事业，保证社会救助事业可持续发展。

（作者单位：省委政研室）