加快建设社会保障体系

建设健全的社会保障体系是完善我国社会主义市场经济体制的必然要求，也是实现全面建设小康社会战略目标的一个十分重要的内容。党的十六后三中全会做出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对社会保障制度建设进行了相当全面的阐述，并具有了许多新意。

（一）明确了加快建设中国社会保障体系的指导思想

《决定》在第九部分集中阐述社会保障问题时，首先明确的便是要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”，这一提法显然具有针对性。因为经过近二十多年来的改革开放，我国已经走过了改革普惠的阶段，正在进入利益分割的时代。贫富差距的持续扩大，劳动关系的发展变化，流动人口与固定户籍人口的利益冲突，以及地区与城乡发展失衡的现实格局，均要求社会保障制度发挥出其应有的调节作用。

在充分肯定我国社会保障制度改革近二十年来尤其是近五年来取得巨大成就的同时，必须看到这一保障体系还存在着很多问题，体系缺漏、保障不足构成了我国社会保障制度目前面临的首要问题。迄今为止，我国还只有25％的老年人有养老保险保障，10％的人有医疗保险保障，20％的非农劳动者有工伤保障，面向乡村数千万贫困人口的最低生活保障制度尚未建立，老年人福利、残疾人福利等各项福利事业均严重滞后于社会发展与城乡居民的需要。上述事实客观地揭示了社会保障制度滞后于经济发展水平的不足。因此，中国社会保障制度目前的问题不是可能出现西方福利国家的福利病，而是仍然滞后于经济社会发展的需要，其解决社会问题的能力还不强，对经济社会发展差距的调节力度还有限，与全面建设小康社会的要求还存在着距离。

有鉴于此，在全面建设小康社会和国民经济持续稳定增长的时代背景下，加快建设社会保障体系不仅具有了必要性与紧迫性，而且也具有了相应的经济基础与环境条件。（决定）明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，无疑构成了我国社会保障制度改革在未来一段时期内的总基调，这一基调决定了中国的社会保障制度建设将进入一个较快的发展时期，中国的社会保障体系在短期内可以是一个低水平的但必须是一个没有漏洞的体系，城乡居民在遭遇生活困境时都应当免于陷入绝望境地。

这一指导思想较之以往单纯强调社会保障改革只为国有企业改革配套，或者仅仅充当市场经济的一个支柱，显然要更全面、更先进、更能适应时展的要求，它将促使我国社会保障体系建设严重滞后的现实局面逐步得到改变，社会保障最终将成为全面建设小康社会中不可替代的重要内容，并在其中发挥出应有的功能作用。

（二）指明了中国社会保障体系建设的基本思路

在（决定）中，有关社会保障体系建设的论述体现了执政党对这一制度建设的基本思路。这主要表现在以下几个方面：

一是明确提出了要健全就业、收入分配与社会保障制度，强调要统筹兼顾、协调好改革进程中的各种利益关系，并在发展非公有经济时明确提出要“保障职工的合法权益”，在加快城镇化进程中提出通过户籍改革实现流动人口依法享有当地城镇居民应有的权利（社会保障权利应是其中应有之义），以及对农村居民有关社会保障制度的建设规划等。这些论述虽然较为分散，但总体发展思路是清晰的，即中国社会保障体系需要全面建设，尽快朝着体系完整、制度健全、水平适当、统放有度的方向推进。

二是明确提出了统一相关社会保障制度的要求。如基本养老保险制度追求的是逐步实行省级统筹，并最终使基本养老金基础部分实现全国统筹的目标，换言之，未来的基本养老保险制度将是一个全国统一的制度安排；失业保险与下岗职工基本生活保障制度要统一。

三是确立了统筹推进社会保障制度建设的思路。如明确提出推进机关事业单位社会保障制度改革，探索建立农村最低生活保障、社区保障及新型合作医疗保障、贫困农民医疗救助等，体现了不同部门之间统筹考虑和城乡之间统筹发展的基本取向。

四是突出了完善体系建设与完善管理体制的有机结合。（决定）不仅较完整地阐述了各社会保障项目的建设要求，而且高度重视社会保障基金的监督与管理，以及中央与地方政策社会保障权责的划分等。

上述基本思路的确立，意味着中国社会保障体系建设将不断地走向深化，一个健全的社会保障制度将全面得以确立。

（三）进一步确立了全面推进社会保障制皮建设的蓝图

（决定）不仅在第九部分集中阐述了完善社会保障体系中各项社会保险制度、社会救助等主体框架的内容及其建设方案，而且在第四部分、第十部分、第十一部分亦论述了相关社会保障制度建设的内容，从而确立了全面推进中国社会保障制度建设的蓝图。

从（决定）的有关内容可以看出，这张社会保障制度建设的蓝图主要包括了如下基本内容：

第一，完善企业职工基本养老保险制度。在坚持统账结合、逐步做实个人账户的前提下，明确了职工基本养老保险制度覆整城镇全体从业人员和这一制度最终走向全国统筹的要求，但针对现阶段各地基本养老保险统筹层次低、有些地区甚至还停留在县级统筹的现实，（决定）提出从这种低层次统筹迈向最高目标的具体步骤，这就是依循建立健全省级调济基金、完善市级统筹、逐步实行省级统筹，最后才是在条件具备时实现基本养老保险金基础部分的全国统筹。在此，基本养老保险制度的建侧目标已经非常明确，走向这一目标的路径与步骤也非常明晰，从而具有非常重要的意义。

第二，健全失业保险制度，实现国有企业职工下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。这是基于下岗职工现象将随着国有企业改革的深化和这一政策的终结而逐步消失而提出的，它是当前正在推进的工作，也是近年内必须完成好的社会保障改革任务。

第三，继续完善城镇职工医疗保障制度。包括完善城镇职工基本医疗保险制度，推进医疗卫生体制与药品生产流通体制的同步改革，健全社会医疗救助制度，真正建立多层次的医疗保障体系，在此，目前执行的城镇职工基本医疗保险统账结合的制度还可能需要做进一步的修订与完善，个人账户的作用需要认真研究，医疗保险统筹基金的使用与控制机制亦还需要完善；而医疗卫生体制改革与药品生产流通体制的改革已经迫在眉睫，这两项制度的改革事关医疗保险制度改革的成败，实行医药分开、割断医疗行为与医院乃至医务人员利益直接挂钩的联系、对药品供应采取一定的行政干预（如计划供应、统一采购等）、杜绝医疗服务中的严重浪费现象，以及建立面向贫困人口的医疗社会救助机制、发展商业性健康保险等，均将成为完善城镇医疗保障体系的重要取向。医疗保障改革的目标应当是真正解除劳动者的后顾之忧而不是增加人们对疾病与医疗的不安全感，是应当提高劳动者的身体素质而不是简单的费用控制，但因为医疗保险关系的复杂性与人们对医疗保障儒求的差异性，城镇医疗保险制度不仅自身还需要完善，而且寓不开包括医疗卫生体制、药晶供应渠体制乃至医院、医疗服务工作者的联动配合。

第四，继续推行工伤保险与生育保险。在各项社会保险事业中，工伤保险是所有劳动者均需要的风险保障机制，在各国也通常是优先考虑的，我国已经颁布了工伤保险条例，让工伤保险尽可能地覆整全体从业人员，是这一制度的内在要求，也是劳动者尤其是风险度较高的工业劳动者所迫切需要；而生育保险虽然并非社会保障体系中的骨干项目，但它是女职工实现与男职工平等就业权益和承担生育社会责任的重要保障机制。因此，工伤保险与生育保险作为面向劳动者的社会保险制度的必要内容，其重要性在不断上升，并将进入一个较快的发展通道。

第五，机关事业单位的社会保障制度建设。针对以往机关事业单位社会保障改革滞后于企业职工社会保障改革，并严重地影响到机关事业单位改革步伐的现实，（决定）明确提出了积极探索机关事业单位社会保障改革的任务。根据国外的经验，除非是社会保障制度成熟并发展到相当的阶段，否则，公务员与各种事业单位（或社会团体）的工作人员的社会保障通常有别于企业职工的社会保障。我国目前对机关事业单位的社会保障主要是养老保险制度等，尚未改革，但随着市场经济体制的确立，现行退休制度亦必然需要改革。当务之急是需要制定（公务员法），明确界定公务员范围和各事业单位（或社会团体）工作人员的职业属性，这是推进机关事业单位社会保障改革的前提条件。

第六，完善城镇居民最低生活保障制度。我国面向城镇困难群体的最低生活保障制度已经基本确立，但包括资金筹集、救助标准测算、评估依据、实施程序等，均还需要完善。目前的实际情形表明，这一制度仅仅提供食物保障还不够，它还需要与教育救助、住房救助、医疗救助等制度结合起来，如（决定）在第十部分深化科技教育文化卫生体制改革中，就明确提出要“完善国家和社会资助家庭经济困难学生的制度”，一些城市已经确立了医疗救助政策，还建立了廉租房制度等。因此，城镇居民最低生活保障制度最终将向政府负责、救助功能强化、程序规范的综合型社会救助机制迈进。

第七，重视农村社会保障制度建设。（决定）在第九部分虽然明确农村养老保障以家庭为主，但同时强调了现阶段还需要奉行社区保障和国家救济相结合，这是针对全国乡村而育的，发达地区正在尝试建立农村社会养老保险制度和发展农村老年人福利事业同样是符合建设农村社会保障制度的基本取向；（决定）明确提出有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，这意味着全面建立农村居民最低生活保障制度已经成为农村社会保障制度建设的一个重要方向。（决定）在第十部分明确提出“改善乡村卫生医疗条件，积极建立新型农村合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助”，表明了执政党将解决农村居民的疾病医疗条件摆在了较突出的位置，而通过合作医疗制度的创新来完成这一任务完全符合中国现阶段的国情；（决定）在第四部分还突出了“完善农村扶贫开发”、“探索建立政策性农业保险制度”等思路。由此可见，农村社会保障制度的建设也是需要全面推进的，而疾病医疗、贫困救助、养老保障等则构成了建设农村社会保障制度的重点。

第八，重视补充保障机制的建设。（决定）明确提出“鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老、医疗保险”。在此，虽然包括企业年金、补充医疗保险是企业自主建立的机制，但因其是社会保障体系的有益补充并构成了社会保障体系的一个独特层次，政府的鼓励将主要体现在财政税收政策的扶持上。只有补充保障机制得到确立，完整的中国社会保障体系才可能最终形成。

第九，社会保障基金的筹集与管理。（决定）明确了多元化筹集社会保障基金的方针，包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金、强化社会保险基金征缴、扩大征缴覆盖面、规范基金监管、确保基金安全。这里的第一个重点是真正实现多元化筹资，包括国有资产补偿、国家财政供款、单位与个人缴费以及面向社会筹资、通过基金营运获取收益等，均是扩充社会保障基金、维护这一制度财务稳定的必要举措；第二个重点是必须确保基金安全，因为社会保障基金是社会公共后备基金，是事关亿万受保障者基本生活保障权益的财政支撑，安全性不仅是基金本身的内在要求，也是这一制度可靠性的保证。因此，在多元筹资和基金规模日益壮大的条件下，管理好基金便成为社会保障制度建设中的重要任务。

第十，中央政府与地方政府的职责划分。长期以来，中国社会保障改革中未能够很好解决的一个重大问题便是中央政府与地方政府的责任缺乏明晰的界定，其导致的后果是中央政府负担日益沉重，地方政府则缺乏自主性、积极性，最终导致中央与地方均难以责任明确、合理规划。针对这种状况，（决定）在第十一部分深化行政管理体制改革中，明确提出要根据经济社会事务管理责权的划分来理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责，这对于明确界定各级政府社会保障责任、真正实现社会保障财权与事权的统一指明了方向。

综上，（决定）所透露出来的信息，是执政党对民生问题的高度关注和对社会保障制度的高度重视，它所表达的不仅是要全面确立中国新型的社会保障体系，而且是要在现行基本框架的基础上，通过完善已有制度安排和新建相应的社会保障机制，加快中国社会保障制度的建设步伐，真正实现社会保障与经济社会发展同步协调。可以预期，中国的社会保障制度改革与体系建设，将适应全面建设小康社会的要求，由此步人一个较快的、全面发展的通道。