浅析城市化进程中农村养老问题探析

论文关键词:城市化 农村 养老保障

论文摘要:城市化和人口老龄化对农村传统的养老模式造成巨大冲击，为农村不同群体提供经济支撑保障和生活照料保障，建立农村养老保障制度刻不容缓。解决农村养老问题，要以新型农村养老保险制度为重点，加快推进农村社会养老保障制度建设，大力发展农村社会福利和社会服务事业，建立经济保障与服务保障相结合的农村养老保障体系，同时要提高管理运营水平，保证农村养老基金的保值增值与安全监管。

2009年，我国gdp达到33.5万亿元，但农业产值只占11%，农村居民还有9.7亿，占全国人口的70% 0 2010年政府工作报告提出“统筹推进城镇化和新农村建设”。放开中小城市户籍限制、加速农民“市民化”，将成为宏观经济政策的重要支点，大量的农民将离开农村和土地向城市及非农产业转移，传统的土地以及家庭养老模式受到极大冲击，农村养老保障问题巫待研究解决。

一、农村养老保障的内涵界定

农村养老保障是面向农村老龄群体，通过营造生活保护环境，使他们能够共享现代生活文明的成果，给予其安心、安全的老年生活。

(一)保障产品界定。从老人的需求出发，养老保障产品应该包括经济支撑、生活照料和精神慰藉三个方面。其中，精神慰藉是渗透在经济支撑和生活照料过程中的，因此可将其分解为经济支撑和生活照料两个方面:经济支撑体系侧重为老年人提供稳定的收入，生活照料体系则侧重于为老年人提供日常生活服务，两者相互关联又相对独立，是保障老年人基本生活不可或缺的两个要素。

(二)保障群体界定。在城市化进程中，中国农民的角色分化日趋明显，除留守的纯农民之外，还包括大量失地农民、农民工、乡镇企业农民以及子女进城的空巢老人等。农民群体的角色分化，对养老问题形成了强有力的挑战，养老保障体系既要做到对这些群体的全覆盖，又要考虑到不同群体养老诉求的复杂性和多样性。

二、农村养老保障的现状

(一)家庭养老占主体。家庭养老是当前农村主要的养老保障形式。它以终身积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老。具体包括两种方式，一种是老人与子女共同生活，帮助子女照料孩子和料理家务，子女为老人提供物质需要和精神慰籍。另一种方式是子女与老人分开居住，子女按月提供给老人生活费，平时予以一般的生活照料。生活在农村的老人，在健康状况允许的情况下，出于生活习惯和经济压力，大部分仍然在土地上劳作，以满足各方面的需要，在身体健康状况不适应农业生产以后，才将土地交付给子女耕种，子女给老人口粮和现金。无论是老人自己耕种还是子女耕种，其收入均来源于土地经营。土地被视为农村老年人最为宝贵的经济资源、土地养老是农村家庭养老的核心。

(二)社会养老保障处于起步阶段。目前，以五保供养制度、农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成，新型农村养老保险开始试点，农村社会养老保障的雏形已初步显现。

1.农村“五保”老人的生活保障得到基本解决。国务院侬村五保供养工作条瓣规定，农村五保供养资金纳入财政预算，标准不低于当地村民平均生活水平。截至2008年底，全国农村五保对象有548.6万人，基本实现了应保尽保。其中集中供养155.6万人，平均标准为2176.1元/人、年，平均支出水平达2055.7元/人分散供养393万人，平均标准为1624.4元/人、年，平均支出水平达1121.0元/人。

2.建立了低标准的农村最低生活保障制度。20世纪90年代中期，农村最低生活保障制度开始试点。目前已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，农村最低生活保障制度在全国范围内普遍建立，正向应保尽保迈进。截至2008年底，已有4305.5万人得到了农村最低生活保障，平均低保标准为82.3元/人、月。农村最低生活保障制度的建立为农村老年人确保基本生活提供了最后一道防线，但目前农村的低保水平还较低，难以从根本上解决农村低收入家庭的养老问题。

3.新型农村合作医疗制度不断完善。新型农村合作医疗制度于2003年开始试点，到2009年底已全面覆盖，参合农民达到8.33亿人，参合率94.0%。 2010年全国新农合筹资水平提高至每人每年150元，新农合制度框架及运行机制基本形成。为解决贫困人口的看病就医问题，国家还建立了农村医疗救助制度，贫困人口由政府资助参加新农合。新农合在一定程度上降低了农村老年人的疾病风险，对农村养老的保障作用逐步显现。

4.新型农村养老保险试点有序推进。2009年帼务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意必正式出台，决定在全国10%的县(市、区、旗)开始试点，争取在2020年实现农村适龄居民的全覆盖。新农保采取“社会统筹(基础养老金)十个人账户”的形式，基础养老金完全由政府出资，中央和地方财政按比例分担，使得农村养老直接与城镇接轨。今后年满印周岁、符合相关条件的参保农民都可领取基本养老金。这项涉及全国9亿农民的养老保险制度将成为农村社会福利中最基本的养老保障制度。

三、农村养老保津面临的困境

(一)以家庭和土地为主的传统养老方式面临新的挑战，进一步实施将难以为继。家庭养老功能明显弱化，主要体现在:一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础;二是计划生育政策的实施，形成了“4-2-1”的家庭结构，家庭规模的小型化削弱了家庭养老组织基础;三是农民收入提高缓慢削弱了家庭养老的经济基础，农村家庭难以满足农民老人的养老需求。同时，土地养老保障功能也已经越来越弱:一是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的而且还将有越来越多的土地被征用;二是传统农业投入大产值低，存在自然灾害和市场风险;三是土地集体所有，农民只有使用权，没有所有权，农民不能通过变卖土地的方式来换取养老资金。

(二)人口老龄化带来的压力。截至2009年，60岁及以上老年人口达到1.67亿，占总人口的12.5%。全国700k以上的老龄人口分布在农村地区农村老龄化问题较为突出。人 口老龄化导致社会劳动人口减少、社会负担加重等一系列问题，客观上进一步加重了农村养老的压力。

(三)农村“空巢”老人成为养老保障的新难点。随着城市化的不断推进，青壮年农民大量流向城市，目前我国进城务工农民已超过1.3亿人。留守的父母则成为空巢家庭，仲国城乡老年人口状况追踪调{缈(2007年12月17日)显示，农村地区的空巢家庭为38.3%。今后一个时期，我国城市化率将以每年一个百分点的速度增长，即每年将有1300万农村人口离开土地、离开农村转移到城市。“空巢”老人的规模还将不断扩大，其经济来源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在着问题。

(四)城乡二元结构导致农村养老保障表现为明显的碎片化特征。长期以来城乡二元结构的管理模式，导致城镇与农村、城镇和农村内部不同群体之间的养老保障制度各不相同，且彼此独立，缺乏衔接，呈现明显的“碎片化”特征。“碎片化”的制度设计，给将来国家整合农保模式造成了沉重的成本负担，不但会导致中央财政持续加大支出，严重时还会引发社会动荡。

四、解决农村养老问题的政策建议

(一)以新型农村养老保险制度为重点，加快推进农村社会养老保障制度建设。新农保制度弥补了“老农保”制度中公共财政的缺失，它的建立将使我国人口最多的农民群体获得基本养老保障，健全完善这项制度是解决农村养老问题的根本出路。当前和今后一个时期，重点应做好如下几方面的工作;一是要在试点的基础上，及时总结，加快对新农保的立法进程。通过立法明确诸如农村养老保险应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督和相关部门责任等，克服当前农村养老保险呈现出的“碎片化”状态和不稳定性。二要妥善解决新农保与其它社保政策的接续转移问题。三是按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，进行分类设计和分布实施，建立多层次全覆盖的农村养老保障制度。

(二)大力发展农村社会福利和社会服务事业，建立经济保障与服务保障相结合的农村养老保障体系。将开展新农保试点工作与建立农村为老服务体系结合起来，为农村老人提供必要的生活照料和精神慰籍。应重点做好以下几项工作:一是要加大投入，加强农村社会福利院、敬老院、养老院、医院等公共养老服务机构的建设，?发展公益性的老人服务事业。?同时要充分发挥政策引导作用，通过在税收、融资等方面对民办养老服务机构给予相应的优惠政策，创造良好的投资环境，积极引导和鼓励社会力量兴办养老服务机构，有效地将政府投入与民间投入结合起来。二是要夯实工作平台，提升社区养老服务功能。受农村传统的养老观念影响，绝大部分老年人及其子女仍希望养老居住在家庭，因此，要紧紧依托社区平台，以老年人实际需求为基点，通过建立社区养老服务组织、完善社区养老服务设施、拓展社区养老服务方式、丰富社区养老服务内容，为居家养老的老年人提供定点和上门服务，为有不同服务需求的老年人提供专业化、个性化和持续性的服务。三是要加快建立一支数量充足、素质过硬的养老人才队伍建设。要通过鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生到养老服务机构工作、制定出善的养老服务业技术标准、加强养老服务业的职业技能培训等措施，建立一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的养老服务队伍。

(三)提高管理运营水平，保证农村养老基金的保值增值与安全监管。针对新农保试点过程中暴露的监督管理职能不明确、增值渠道单一、基金收益率水平偏低等问题，尽快成立相应的农村养老保险基金监管机构和投资专营机构。在保证资金安全的前提下，通过市场化公开招标的方式选择专业的保险机构或基金管理公司负责运营管理，以提高积累资金的增值率。积极探索农保基金保值增值新渠道，适当放宽投资领域，允许农保基金进行适当的投资组合提高基金保值增值能力。在基金的管理运营层次上，由于新农保目前的试点是按县级单位进行的，新农保基金“暂实行县级管理”。基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制，因此，可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。同时，在农村养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，应明确政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。