浅析我国财政绩效预算制度改革

摘 要 本文首先分析了我国财政绩效预算改革的现状及存在的问题，最后探讨了其改革思路。

关键词 财政绩效 预算制度

中图分类号：F812.3 文献标志码：A

一、我国财政绩效预算改革的现状及问题

（一）财政绩效预算制度改革的基本做法。

绩效预算是顺应公共财政改革的需要，在学习和借鉴国外政府绩效预算管理经验的基础上逐步发展起来的。

2003年，财政部一些司局就开始制定各行业绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作，并选择了一些重大项目进行试点。2006年，在总结试点经验的基础上，从绩效考评对象的选择、程序设计、指标体系设计、结果运用等方面入手，对绩效考评试点工作又做了进一步规范，并选择了农业部“农业科技跨越计划经费”等4个项目进行绩效考评试点。2007年又选择了教育部6个部门的一些项目进行试点，试点范围不断扩大。在中央部门试点工作稳步推进的同时，广东、湖北、江苏、浙江、北京、海南等部分省市财政部门也成立先后成立了专门的绩效考评管理机构，以项目支出为切入点，积极开展了绩效考评试点工作。2011年7月合并、补充和完善，印发了统一指导全国的《预算绩效管理工作考核办法（试行）》。

几年来，经过各方的不断探索，已初步建立了与公共财政体系相适应的预算支出绩效考评制度框架。中央和地方试点的基本做法可总结为以下几个方面：（1）构建预算支出绩效考评的制度框架；（2）建立预算支出绩效考评组织体系；（3）建立绩效考评的工作程序；（4）建立绩效考评的指标体系；（5）探索各种绩效考评方法的应用；（6）探索绩效考评结果的运用方式等等。

（二）绩效预算制度改革存在的问题及原因分析。

与其在国外的实践一样，绩效预算这一新事物从诞生之日起道路就注定不会是平坦的。试点情况表明，我国绩效预算改革仍然存在着不少的问题。从原因上看，则既有政府公共部门目标的多重性和模糊性和公共部门绩效考评本身的复杂性等共性因素，也有与我国特殊的政治、制度背景相关的特殊性。

1、重绩效考评、轻绩效信息的应用。目前取得的成果主要集中在对预算支出绩效考评本身的探索上，对考评结果的运用还缺乏明确的思路和做法。绩效信息不仅难以影响预算决策，也难以在预算控制和报告中得到运用。

2、“以目标为导向”的绩效预算不重视目标。对目标的重视应是绩效预算的基本特征。绩效目标是组织职能、战略、活动层层分解而得到的，它与其它几个方面应该具有协同性。但在许多部门的绩效目标中，很难发现这种协同性—绩效目标、战略、职能各自为政，从根本上背离了绩效预算的根本要求。

3、部门难有充分自。以目标为导向的绩效管理要求赋予部门更多的人事和财务自。但从人事管理的角度上讲，受制于现行行政管理体制和干部人事制度，很难由部门根据绩效考评结果追究相关当事人的责任。

4、绩效考评结果的准确性和公平性存在疑问。从一些部门的绩效考评报告来看，绩效考评成绩多、提出问题少，各部门得出的绩效结果大致雷同，基本上很少反映绩差的问题。所得出的绩效信息要么信息量偏少，不能反映考评对象的整体绩效，存在着以偏概全的问题，要么信息质量低，与实际情况情况相差甚远，或者是在量和质上都存在缺陷。

5、预算报告制度和政府会计报告制度不健全。财政透明度是绩效预算改革的必然要求，绩效预算是责任预算，必须建立在立法机构和公众对财政信息高度掌握了解的基础之上。

6、绩效管理理念尚未深入人心，绩效管理氛围尚未形成。这是最重要、最根本的问题。之所以有这样的断言，是因为上述所有的问题都可以最终归结到这一点上，都源于绩效管理理念和氛围的缺失。

通过以上制度约束分析可以看出，绩效预算改革是一个系统工程，涉及到政治和行政体制、文化传统、预算管理、财政信息系统建设、财政透明度等等一系列的制度改革。必须充分理解和掌握绩效预算改革的系统性和复杂性特征，这是成功改革的前提。

二、我国财政绩效预算制度改革的思路

（一）用绩效管理的特征改造预算系统。

绩效管理最核心的特征就是“目标导向”、“自下移”和“对结果负责”。用这些特征来改造现行的预算系统，构成了绩效预算改革的首要任务。

第一，强调预算管理全过程的目标导向。强调“目标导向”是绩效管理的基本特征。所有在前面提到的忽视绩效目标的问题，都是因为对这一特征理解不清晰或者是执行不力所致。

第二，赋予部门更多的人事管理和资金管理自。创新预算支出绩效管理制度，需要通过渐进的方式逐步提高部门的自。

第三，完善公共部门的绩效问责制度。“对结果负责”是通过公共部门的问责制度实现的。预算支出绩效管理制度创新的一项重要内容就是建立并落实公共部门的绩效问责制度。

（二）改进绩效考评工作。

1、改进绩效考评制度。一是改进绩效考评组织体系。二是改进绩效考评指标体系。三是改进绩效考评方法体系。

2、改进预算管理制度。良好的预算管理制度是绩效考评的制度基础。从绩效考评的要求来说，现阶段预算管理制度改革的重点是要做好与预算绩效管理相适应的预算内部管理控制系统的改革工作，包括改革公共部门会计制度、国库制度以及公共资产管理制度等方面。首先改革完善政府会计制度和国库制度。其次完善公共资产管理制度。

3、建立绩效考评管理信息系统。绩效考评管理信息系统的设计和规则应纳入“金财工程”的统一规划和布置中，以绩效考评指标库、数据库、项目库和专家库建设为重点，做好资产、会计基础数据的收集整理工作，通过互相联通的信息网络，实现绩效信息在支出部门/机构、绩效考评实施机构、绩效考评管理部门和预算管理部门的共享，为绩效考评及其与预算管理的结合提供技术支持。

（三）合理设计绩效预算改革的技术线路。

绩效预算改革的长期性和复杂性决定了必须走渐进式的改革道路。为此，作为这项改革的积极倡导者和组织管理者，财政部己经确定了绩效预算改革的总体原则：“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”。但这仅是原则性的规定，在实践中还需要回答诸如“容易取得突破的点何在”、“后续改革如何跟进”，“整体规则如何设计”等一系列问题。这些问题都与改革的技术线路设计有关。

1、绩效考评对象范围的选择，采取“先项目、再部门、后政府”三步走的技术线路。对于处于困难中的绩效预算改革来说，最为重要的是这个以结果为导向的改革必须看到结果。由于预算程序天生就是政治的，绩效考评结果很难左右公共选择机制下的公共支出总量决策和结构决策，将绩效管理的重点放在支出的总量和结构决策上是不适宜的。而项目决策则正是“成本效益分析法”、“成本效用分析法”等多种绩效分析方法的用武之地，更适合进行绩效管理。因此，将项目管理作为预算支出绩效管理改革的突破口是一个必然选择。同时，地方层面的公共支出由于与具体的公民需求相联系，更容易且准确地收集公共满意度等绩效信息，政治成份更少，更适合绩效管理的发展，因而也应该重点加以突破。

2、预算管理控制系统的选择，采取“先传统控制系统，再绩效控制系统”两步走的技术线路。由于我国目前的预算管理控制系统还不能有效地解决财政纪律松散和舞弊的问题，在这个阶段推行以放权规则为特征的绩效控制可能会带来相当大的系统风险，所以近期目标仍然应该确定为完善以规则控制为特征的传统控制系统。待传统控制系统健全以后，上述财务纪律及舞弊问题得以有效解决，而过于程序化的规则己经成为组织低效率的源泉时，引入绩效管理控制才是适宜的。由于各地区、各部门传统管理控制系统的发展存在着不均衡，改革可选择传统管理控制系统成熟的部门和机构进行突破。

3、责任机制的选择，采取“先形式上的绩效和预算一体化，再初步一体化”两步走的技术线路。由于我国还存在着诸多绩效和预算一体化的制约因素，在最初阶段应避免在绩效与资金之间建立直接的、机械的联系（特别是在整个政府层面这种联系更应该避免），绩效信息应主要用于预算管理控制和预算报告，或采取其他的责任方式。待公共组织中绩效管理文化己经形成、绩效考评结果的准确性有较大提高的情况下（换句话说，就是绩效与预算一体化的制约已逐步消除的时候），可尝试实行初步的一体化模式，在绩效目标、绩效结果与资金分配之间建立一种较松散的联系。

上述技术线路都可以通过试点检验其合理性。试点可选择一、两个直接对公众提供服务的政府部门，在可接受的成本点引进简单绩效尺度，密切关注绩效政策的影响，并根据需要调整绩效管理措施，适当的时候可逐渐将绩效措施的适用范围扩大到其他政府部门。

（作者单位：空军广州军职以上退休干部休养所）