互联网金融监管法律制度研究

【摘 要】互联网金融是依托于互联网技术实现资金支付、结算、融通、中介等业务的一种金融创新，是传统金融行业和互联网行业相结合的新兴领域。本文通过研究借鉴主要国家互联网金融立法经验，对完善我国互联网金融监管法律制度，促进互联网金融的规范化发展提出建议。

【关键词】互联网金融；监管；法律制度

互联网金融是一种基于互联网的金融活动，是依托于互联网技术实现资金支付、结算、融通、中介等业务的一种金融创新，是传统金融行业和互联网行业相结合的新兴领域。从参与主体看，互联网金融可分为三类：第一类是传统金融机构传统金融服务的互联网化，如网络银行、网络销售保险产品、网络销售基金产品、理财产品等；第二类是非金融机构利用互联网技术开展金融活动，如网贷平台（P2P）、第三方支付平台、众筹等；第三类是金融机构与非金融机构以及非金融机构之间的跨界业务融合，如余额宝、小贷公司与网贷平台合作的O2O模式、虚拟货币（比特币、莱特币）等。从发展模式看，互联网金融主要有网络银行、第三方支付、网络信贷、网络投资与理财、众筹、虚拟货币等模式。

一、我国互联网金融监管法律制度现状

我国互联网金融发展已全面涵盖了第三方支付、网贷、众筹等各种模式，参与主体也包括了银行、证券、保险、基金管理等传统金融机构以及互联网门户网站、电子商务机构、小额贷款公司、融资性担保公司等非金融机构，业务规模井喷式发展，混业经营态势明显。当前互联网金融领域并无专门的立法或者监管规则，现有的规范性文件仅是对互联网金融的某一领域有所涉及，大致可分为以下三类：

一是鼓励扶持产业发展类。如《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》《国务院关于支持小微企业发展的实施意见》《信息化和工业化深度融合专项行动计划（2013―2018年）》《中国金融业信息化“十二五”发展规划》《北京市石景山区支持互联网金融产业发展办法》《天津市人民政府办公厅转发市金融办关于金融支持实体经济和小微企业发展实施意见的通知》等。

二是金融消费者权益保护类。如《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》以及《刑法》《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖刑事案件立案追诉标准的规定》等。

三是具体业务监管类。《电子签名法》《电子银行业务管理办法》《非金融机构支付服务管理办法》《非金融机构支付管理办法实施细则》《网上银行业务管理暂行办法》《网上证券委托管理暂行办法》《证券账户非现场开户实施暂行办法》《互联网保险业务监管规定》《银监会关于人人贷有关风险提示的通知》《证券投资基金销售机构通过第三方电子商务平台开展证券投资基金销售业务指引》等。

虽然我国互联网金融的部分模式和业务受到了监管（如网络银行、第三方支付），但从整体上看，互联网金融发展的法律环境较为宽松，还没有专门监管法律出台，部门规章也比较少，许多发展模式还处于无门槛、无标准、无监管的“三无”状态。

二、主要国家互联网金融监管的立法经验

互联网金融最早出现在互联网技术发展较为成熟的美英等国，在监管方面，美英等国主要经验是将互联网作为工具逐步纳入正规金融体系中，门户网站、电商平台等互联网企业开展金融业务受到严格限制，主要通过金融产品的注册登记和信息披露等制度保护金融消费者权益。

1.美国主要监管立法情况

网络银行监管方面，主要以现有立法为基础，根据网络银行的特点，对现有法律法规进行补充和修正，使原有的监管规则适用于网络环境。在监管原则上强调网络和交易安全，维护银行经营的稳健和对银行客户的保护。

第三方支付监管方面，实行功能性监管，并无专门针对第三方网络支付的法律法规，仅将其视为传统支付服务的延伸，但明确将第三方支付平台沉淀资金定义为负债，受联邦存款保险公司（FDIC）监管。

网络信贷监管方面，按照证券业进行监管，侧重于市场准入和信息披露。联邦证券交易委员会（SEC）要求互联网信贷平台注册成为证券经纪商，认定互联网信贷平台出售的凭证属于证券。在注册文 件中载明平台的运营模式、经营现状、潜在风险、管理团队的薪酬、公司财务等信息，并向 SEC提交每天的贷款列表，持续披露贷款细节和风险揭示。除了在 SEC 登记之外，网贷平台还需要在相应的州证券监管部门注册。

网络投资与理财监管方面，将互联网货币基金产品纳入现有证券业监管范围，没有进行专项监管立法。互联网货币基金严格根据美国联邦证券交易委员会（SEC）的有关规则运作并受其日常监管。

众筹监管方面，2012 年，美国通过了创业企业融资法案（JOBS法案），放开了众筹股权融资，并定义了一个新的网上小额发行融资交易的中介机构――集资门户（Funding Portal）而且在保护投资者利益方面作出了详细的规定。SEC于2013年10月23日了关于众筹融资的指导规则（Proposed Rules），就众筹企业的年度可融资总额、投资者的年度可投资额、众筹企业的信息披露、众筹融资平台的行为规范等，进一步做出了详细的规定。

虚拟货币监管方面，没有承认虚拟货币的合法性。美联储没有把比特币看作一种货币，2013 年 3 月 19 日， 美国财政部下属金融犯罪执法网络（FinCEN，Financial Crime Enforcement Network）《关于个人申请管理、交换和使用虚拟货币的规定》，将比特币等虚拟货币纳入反洗钱监管范围。

2.英国主要监管立法情况

网络银行监管方面，以原有的银行监管机构和监管范围为基础，但加大了跨部门协调力度，以应对网络银行跨区域、跨国界发展业务和客户延伸所引发的监管冲突。

第三方支付监管方面，英国与欧盟相同采取了机构监管，第三方支付机构必须取得监管部门颁发的执照才能开展业务。如Paypal公司2004年取得了英国金融服务局（FSA）颁发的电子货币机构许可证并接受FSA监管。在立法上，主要适用欧盟的三个指引文件（《电子签名共同框架指引》《电子货币指引》《电子货币机构指引》），作为监管依据。

网络信贷监管方面，主要适用《消费者信贷法》，在业务准入方面，设立网贷公司需要提出申请并获得信贷牌照，但无最低资本金规模方面的“门槛”限制，同时规定了严格的信息披露制度，对利率、期限、合同订立、履行、终止以及债务追偿、行政裁决、司法介入等均作了规定。2011年 8 月 5 日成立了行业自律组织（英国 P2P 金融协会），制定了P2P 信贷的行业准则。

3.欧盟主要监管立法情况

网络银行监管方面，欧洲中央银行要求各成员国国内监管机构对网络银行采取一致性监管原则，并负责监督统一标准的实施，重点对跨区域跨机构交易、网络安全、技术风险、法律风险进行监管。

第三方支付监管方面，专门出台了《电子签名共同框架指引》《电子货币指引》《电子货币机构指引》三部法规，通过对电子货币的监管来实现对第三方支付机构的监管。要求第三方支付平台必须取得相关营业执照（完全银行业执照、有限银行业执照、电子货币机构执照）才能开展业务，必须将沉淀资金存放于其在中央银行开设的专门账户中管理。

网络信贷监管方面，欧盟没有出台新的专门法律，主要是通过消费者信贷、不公平商业操作和条件等方面的指引性文件对网络信贷进行规范。要求只有注册的信贷机构才有权通过网络信贷广告，并对网络信贷制定了比其他信贷形式更为严格的信息披露要求。

众筹监管方面，欧洲众筹模式在欧洲尚处于起步阶段，欧洲众筹行业中排名靠前的公司有 3 家来自法国，目前由法国金融审慎监管局（ACPR）和法国金融市场监管局（AMF）两个监管部门负责监管。

虚拟货币监管方面，欧盟没有出台统一立法，由各国根据情况自行决定监管措施。德国认为比特比是“货币单位”和“私人资金”。法国央行于2013年12月6日发表备忘录，认为比特币不是合法货币，具有高投机性，可能为洗钱等非法活动提供便利，要求对比特币与法定货币的兑换平台进行监管。

三、完善我国互联网金融监管法律制度的相关建议

通过对主要国家监管立法的比较，可以看出并不存在关于互联网金融监管的普适经验，各国都是基于自己的国情和金融发展的需要，选择妥适的立法途径。但一些共同的监管立法理念，如互联网金融必须依法发展、强化信息披露和风险提示、保护金融消费者等，同样适用于我国互联网金融监管立法中。

1.梳理整合现有法律法规，充分发挥已有监管法规的作用

互联网金融不是法外之地，从事互联网金融活动首先要遵守现行法律规定。从主要国家监管立法经验看，短期内难以对互联网金融专门立法，互联网金融的法治化主要在现有法律框架之内解决问题。当务之急应将现有的法律资源激活，金融监管部门要尊重现有法律法规中的相关制度安排（如金融监管协调部际联席会议制度、国务院办公厅107 号文《关于加强影子银行监管有关问题的通知》中的监管协调安排等），将其用好、用足、用活。另外，在新的立法没有出台前，司法部门可以充分发挥权威性和能动性，在具体案例的审理中发现规则，通过司法解释将现行法律规则应用于审判实践当中。

2.建立监管协调与分类监管相结合的监管机制

一是加强监管协调。由人民银行牵头制定出台互联网金融监管综合性指导意见，具体规范第三方支付、P2P、互联网理财产品、股权众筹等互联网金融业务模式，对互联网企业的资金来源、资金运用、资金担保、风险处置等作出明确规定。二是按照功能监管理念，建立分类监管机制。对互联网金融涉及的不同业务模式，根据功能，由相关部门依据法定职责分别监管，确保监管的专业性和全面性。同时，建立交流合作机制和信息共享机制，有效防范系统性金融风险。

3.补充完善现有行业监管法律法规，强化信息披露和风险提示

一是加强信息披露。要求互联网金融从业机构在销售金融产品时，应将金融产品的内容及所涉风险，尤其是可能导致金融消费者损失的事项，忠实、详尽地告知消费者。二是建立客户资金第三方存管制度，在整个交易过程中实现清算与结算分离，信息流与资金流分离，保障客户资金的安全。三是完善征信体系，实现信息共享，同时加强对失信行为的披露，增加违约方的违约成本。四是建立风险监测体系，要求互联网金融从业机构定期报送有关资产负债、流动性以及财务资金状况等方面数据报表和重大事项报告，对于可能引发系统性、区域性风险的苗头和隐患，列出“负面清单”。如，不得非法吸收公众存款、集资诈骗；不得开展资金池业务；不得将客户资金与自有资金混用等，及时进行提示和纠正。

4.加强金融消费者权益保护立法，保护金融消费者权益

金融消费者与互联网金融从业机构之间存在实质上的不平等。互联网金融具有交易标的无形化、交易内容复杂性和专业化、交易意思表示格式化、交易方式电子化、销售方式高度劝诱化等特征，金融消费者受到学识水平、投资经验等因素的限制，较之于互联网金融从业机构明显处于弱势。按照一般商品买卖的买者自慎原则立法，金融消费者的合法权益难以保障，也极易引发系统性风险，需要对互联网金融消费者进行倾斜保护。我国现行消费者权益保护法主要是针对普通商品和服务而言，对金融商品和服务这一特殊形式，仅有修改后的第二十八条这一个条款，并不能满足金融消费者保护的需要。因此，需另行制订《金融消费者权益保护法》，应包括以下内容：一是规定风险提示和充分说明义务。二是规定信息披露义务，确保金融消费者的知情权不受侵害。三是对格式合同内容作出限制，不得随意解释合同内容。四是加强对隐私权的保护。（本文系作者个人观点，不代表所在单位意见）

作者简介：

王军，法学硕士，供职于中国人民银行太原中心支行。